관료전 지급 및 녹읍 폐지와 정전의 지급

[신문왕 7년(687)] 5월에 교서를 내려 문무(文武) 관료들에게 토지를 차등 있게 주었다.

『삼국사기』권8, 「신라본기」8 신문왕 7년 하5월

[신문왕] 9년(689) 봄 정월에 중앙과 지방 관리들의 녹읍(祿邑)을 폐지하고 해마다 조(租)를 차등 있게 주고 이를 일정한 법으로 삼았다.

『삼국사기』권8, 「신라본기」8 신문왕 9년 춘1월

[성덕왕 21년(722)] 가을 8월에 처음으로 백성들에게 정전(丁田)을 지급하였다.

『삼국사기』권8, 「신라본기」8 성덕왕 21년 추8월

[경덕왕 16년(757)] 3월에 중앙과 지방의 여러 관리에게 매달 주던 녹봉(祿俸)을 없애고 다시 녹읍을 주었다.

『삼국사기』권9, 「신라본기」9 경덕왕 16년 3월

[神文王 七年] 五月, 教賜文虎¹⁾官僚田有差.

『三國史記』卷8, 「新羅本紀」8 神文王 7年 夏5月

[神文王] 九年春正月, 下敎罷內外官禄邑, 逐年賜租有差, 以爲恒式.

『三國史記』卷8, 「新羅本紀」8 神文王 9年 春1月

[聖德王二十一年] 秋八月, 始給百姓丁田.

『三國史記』卷8, 「新羅本紀」8 聖德王 21年 秋8月

[景德王十六年] 三月, 除內外羣官月俸, 復賜禄邑.

『三國史記』卷9, 「新羅本紀」9 景德王 16年 3月

이 사료들은 통일 이후 신라가 경제 제도를 정비하는 과정을 보여 준다. 그 내용은 각각 신문왕(神文王, 재위 681~692) 대 문무관료전(文武官僚田) 지급과 녹읍(祿邑) 폐지, 성덕왕(聖德王, 재위 702~737) 대 백성에 대한 정전(丁田) 지급, 그리고 경덕왕(景德王, 742~765년) 대 녹읍 부활 등의 사실을 전하고 있다.

신라는 삼국 통일 직후인 687년(신문왕 7년)에 문무 관료들에게 직전(職田)인 관료전을 지급하였다. 그리고 2년 후인 689년(신문왕 9년)에 중앙과 지방의 관리들이 보유하던 녹읍을 폐지하고 해마다 ‘조(租)’를 차등 있게 주도록 정하고는, 관료들에게 관직에 복무하는 보수로서 관료전과 ‘조(租)’를 지급하였다. 여기서의 ‘조(租)’는 녹봉과 같은 의미로, 녹봉이 처음에는 연봉(年俸)으로 1년마다 지급되다가 나중에는 월봉(月俸)으로 지급되었음을 알 수 있다.

관료전을 지급하기 이전 신라 귀족들의 경제적 기반은 식읍(食邑)과 녹읍(祿邑)이었다. 식읍과 녹읍은 다소의 차이는 있지만, 둘 다 기본적으로 조(租)뿐만 아니라 해당 지역에 사는 주민들로부터 공부(貢賦)와 역역(力役) 형태의 노동력도 함께 수취할 수 있는 것이었다. 따라서 식읍과 녹읍은 모두 옛 족장층에 의한 사적(私的) 지배의 전통이 강하게 남아 있는 것으로, 왕권을 중심으로 토지와 농민에 대한 국가의 직접적인 지배를 지향하는 통일 이후 신라의 정책 방향과는 상충되었다.

이에 신문왕은 녹읍을 폐지하고, 문무 관료에게 관료전과 녹봉을 지급하는 제도를 실시하였다. 녹읍에 대신하여 관료가 관직에 복무한 대가로 주어진 녹봉은 관료제적인 성격이 강해서, 국가가 백성으로부터 현물을 거두어 관료에게 관등에 따라 지급하는 보수 체계였다. 따라서 국가가 녹읍을 혁파하고 녹봉을 지급한 사실은 종래의 녹읍에 편제되었던 백성을 국가가 직접 지배하게 되었음을 의미한다.

그러나 녹읍은 폐지된 지 약 70년 만인 757년(경덕왕 16)에 다시 부활하였다. 이렇게 녹읍이 부활한 것은 국왕의 전제적인 권력을 정점으로 하는 중앙집권 체제와 그러한 체제 확립의 일환으로 채택된 토지 분급 정책이 그다지 순조롭게 실현되지 못했음을 의미한다. 다시 시행된 녹읍은 전국에 산재하여 진골 귀족과 고위 관료의 경제적 기반으로서 아주 중요한 구실을 하였다. 더욱이 신라 말기로 접어들면서 녹읍주(祿邑主)들의 불법적인 노동력 착취가 증가하고, 그것은 사회 혼란의 중요한 원인의 하나가 되었다.

한편 문무관료전이 지급되고 녹읍이 폐지되는 토지제도의 변천 과정 위에서 722년(성덕왕 21년) 백성들에게 토지가 지급되었다. “처음으로 백성에게 정전을 지급하였다.”라는 사료가 그것인데, 여기에서 보이는 ‘백성’은 귀족이나 관료가 아닌 일반 백성을 의미한다. 그리고 일반 백성에게 지급되었다는 정전은 곧 「신라촌락문서」에 보이는 연수유전답(烟受有田畓)으로 추정된다. 실제로 신라가 백성들에게 토지를 지급했는지는 매우 의심스럽다. 그럼에도 백성에게 토지를 지급한다는 정책의 이면에는 국가의 모든 토지를 왕의 땅이라고 보는 왕토사상(王土思想)이 있었음은 분명하다. 또한 이 시기 백성들이 실제로 토지를 소유할 수 있었음도 알 수 있다. 그래서 이 정전 지급 기사를 백성이 원래 가지고 있던 토지에 대한 소유권을 재확인해준 조치라는 견해도 있다.