사료로 본 한국사시대별고려 시대정치통치 체제의 정비

귀족 합의 기구-식목도감과 도병마사

신종(神宗) 때 기홍수(奇洪壽, 1148~1209)와 차약송(車若松, ?~1204)이 같이 평장사(平章事)가 되어 중서성(中書省)에 합좌(合坐)하였다. 차약송이 기홍수에게 공작(孔雀)이 잘 있느냐고 묻자, 기홍수도 모란(牧丹)을 기르는 방법을 물어, 당시 사람들이 그들을 비웃었다. 국가가 도병마사(都兵馬使)를 설치하여 시중(侍中)⋅평장사(平章事)⋅참지정사(參知政事)정당문학(政堂文學)지문하성사(知門下省事)로 판사(判事)를 삼고, 판추밀(判樞密) 이하로 사(使)를 삼아, 큰일이 있을 때 회의(會議)하였기 때문에 합좌(合坐)라는 이름이 붙게 되었다. 그런데 이는 한 해에 혹 한 번 모이기도 하고 여러 해 동안 모이지 않기도 하였다. 그 뒤에 도평의사(都評議使)로 고쳤고 혹은 식목도감사(式目都監使)라 일컫기도 하였다. 원나라에 사대(事大)한 이후 급한 일이 많아 첨의(僉議)⋅밀직(密直)이 항상 합좌하였다.

합좌하는 예의는 먼저 온 자가 자리에서 일어나 북쪽으로 향하여 서고 뒤에 온 자가 그 위치에 따라 한 줄로 서서 읍(揖)한 다음, 같이 좌석 앞에 이르러 남쪽을 향하여 두 번 절하고 자리에서 일어나 북쪽을 향하여 엎드려서 서로 안부를 묻는다. 다시 자리 앞에 이르러 남쪽으로 향하여 두 번 절하고 자리에서 일어나 북쪽을 향하여 한 줄로 서서 읍한 뒤에 앉는다. 지첨의(知僉議) 이상이 도착하면 밀직(密直)은 다 뜰에 내려가서 북쪽을 상석(上席)으로 하고 동쪽을 향해 서서 머리를 숙이고 손을 낮게 내린다. 첨의는 그 위쪽에 서서 두 줄로 읍하고 마루에 올라가 절하고, 앞의 예의와 같이 읍하고 앉는다. 첨의 한 사람이 출석하여 같이 앉게 된 뒤에는 다시 뜰에 내려가서 영접하는 예의가 없다. 다만 수상(首相)이 오면 아상(亞相) 이하가 다 뜰에 내려가서 북쪽을 상석(上席)으로 삼고 동쪽을 향하여 서서 영접하고 수상은 서쪽으로 향하여 마주 읍한다. 그런 뒤에 마루에 올라가 절하고 읍하는 것을 또한 앞의 예의와 같이 한다.

수상이 혼자 동쪽에 앉는 것을 곡좌(曲坐)라 한다. 아상 이하는 한 줄로 앉는데 수상이 정승(政丞)이 아니면, 곡좌도 하지 않고 뜰에 내려가서 영접하는 일도 하지 않는다. 녹사(錄事)가 회의 사항을 앞에 가서 보고하면 각자 자기 생각대로 그 가부를 말한다. 녹사가 그 사이를 왕래하면서 그 의논이 일치하게 한 뒤에 시행하니 이를 의합(議合)이라 한다. 그 나머지는 단정히 앉아 말하지 아니하여 엄숙한 모습이 공경스럽고 두렵게 보였다.

그런데 지금은 첨의와 밀직을 증원하고 또 각각 상의(商議)하는 관원이 있으니, 삼사사(判三司事)는 아상 윗자리에 앉고 좌사(左使)⋅우사(右使)는 평리(評理)의 윗자리와 아랫자리에 앉으며, 여럿이 떼 지어 드나들고 이따금 큰 소리로 떠들고 웃으면서, 부부간의 사사로운 일이나 시정의 쌀값⋅소금 값의 이익에 이르기까지 말하지 않는 것이 없으니, 위에 말한 기홍수⋅차약송이 공작과 모란을 문답한 말과 비교해 볼 때도 또한 시대가 다른 것이다.

『익재집』, 『역옹패설』 전집1

神王朝奇洪壽⋅車若松同爲平章事坐中書. 車問於奇孔雀好在否, 奇亦問養牧丹之法, 時人譏之. 國家設都兵馬使, 以侍中平章事參知政事政堂文學知門下省事爲判事, 判樞密已下爲使, 有大事則會議, 故有合坐之名, 一嵗而或一會, 累嵗而或不會. 其後改爲都評議使, 或稱爲式目都監使. 事大來事多倉卒, 僉議密直每爲合坐.

合坐之禮, 先至者離席北面而立, 後至者依其位一行而揖, 同至席前南向兩拜, 離席北向而伏, 以叙寒暄. 復至席前南向兩拜, 離席北向一行, 而揖乃坐. 知僉議已上至則密直皆下庭而立, 東向上北, 俯首低手. 僉議立于其上, 二行而揖, 升堂拜, 揖坐如前儀. 既得僉議一貟同坐, 更無庭迎之禮. 唯首相至, 則亞相而下皆下庭, 東向上北以迎之, 首相西向對揖. 然後升堂拜揖, 亦如前儀.

首相獨坐於東, 謂之曲坐. 亞相而下一行而坐, 首相非政丞,【政丞, 古侍中也】, 不曲坐無庭迎. 錄事啓事于前, 各以其意言其可否. 錄事往返其間, 使其議定于一, 然後施行, 謂之議合. 其餘則端坐不言, 望之儼然, 誠可敬而畏也, 今則僉議密直增置其貟, 又各有商議之官, 判三司事坐于亞相之上, 左右使坐于評理之上下, 旅進而羣退, 往往高談大笑, 閨房夫婦之私, 市井米鹽之利, 靡所不談, 比之奇車孔雀牧丹之問, 又各一時也.

『益齋集』, 『櫟翁稗說』 前集1

이 사료는 고려의 귀족 합의 기구인 도병마사(都兵馬使)와 식목도감(式目都監)의 기능과 구성, 지위 등을 알려 주는 내용이다. 두 기구는 중국에서 유례를 찾을 수 없는 정치기구로, 고려의 정치구조가 갖는 특색을 잘 보여준다.

도병마사는 재(宰)와 추(樞)로 임명된 판사(判事)⋅사(使)와 부사(副使)⋅판관(判官) 등 12인과 녹사(綠事) 8인, 그리고 이속(吏屬) 25인으로 구성되었다. 이와 관련해 시중(侍中)⋅평장사(平章事)⋅참지정사(參知政事)⋅정당문학(政堂文學)⋅지문하성사(知門下省事)로 판사를 삼고 판추밀(判樞密) 이하로 사를 삼아 큰일이 있을 때 회의를 하였다는 『역옹패설』의 기록이 참고된다.

도병마사는 본래 양계(兩界) 지역에 부임한 병마사를 중앙에서 통제하기 위해 설치되었으며 양계의 병졸에 대한 상벌, 양계의 축성 및 군사훈련, 국경 문제 및 대외 관계 등 변경의 군사적인 문제를 의논하고 결정하는 일을 담당하였다. 또한 민생 문제에도 관여하여 변경 주민의 생활 안정에 대해 논의하다 의종(毅宗, 재위 1146~1170) 대에는 백성 전반의 구휼 방법으로 확대되었다.

무신 정권 시기에는 도병마사는 그 기능이 축소되었다가 몽골과의 전투가 치열해짐에 따라 그 기능이 바뀌어 1258년(고종 45년)에는 ‘도당(都堂)’의 역할을 하였다. 고종 말에 ‘양부합좌(兩府合坐)’라는 말이 나오는데, 이는 재추들이 합의하는 도병마사를 가리키며, 국가의 큰일을 합의하는 중요 기구로 변질되었음을 보여준다. 이전의 도병마사는 재추 가운데 특정인만 판사⋅사에 임명되고 그 밑에 부사⋅판관도 회의원이 되었는데, 고려 후기에는 부사⋅판관은 보이지 않는 대신 재추 전원이 정회원으로 참석하였고, 그 기능도 국방과 군사 문제에 한정되었던 것이 국사 전반에 걸쳐 합의하는 주요 기관으로 개편되었다.

이러한 도병마사는 1279년(충렬왕 5년)에 도평의사사로 승격되었다. 당시 고려는 원의 간섭을 받아 모든 관제가 격하되었지만 도병마사는 고려만의 독자적인 것이었기 때문에 존속할 수 있었다. 다만 국사 전반에 걸쳐 광범위한 문제를 재추 전원이 회의하게 됨에 따라 그에 걸맞게 명칭이 바뀐 것이다.

이후 재추뿐 아니라 삼사(三司)의 관원도 회의에 참석하도록 하여 기구가 확대되었다. 『역옹패설』 도평의사사조에 “지금은 첨의⋅밀직이 증원되고 여기에 각각 상의(商議)의 관원이 있었으며, 삼사의 판사와 좌우사도 재신 반열에 끼어 도당에 합좌하였다”는 내용이 나오는데, 이는 재추와 함께 삼사도 정식 회의에 참석하였다는 것을 의미한다. 상의란 정식 당사자가 아닌 재추로 도당 회의에 참여하였지만 서명권이 없었으나 후에는 서명권을 가지고 국정에 참여하였다.

이렇듯 도평의사사는 참여하는 사람 수가 늘어나면서 지위도 높아질 수밖에 없었다. 이에 따라 합의 기능뿐 아니라 행정 기능도 갖게 되었다. 즉 도평의사사는 국가 중대사를 회의하였을 뿐 아니라, 여기서 결정된 사항을 실제로 시행하는 집행 기구가 되었다. 따라서 관사를 총괄하는 최고 정무 기구가 되었고, 종래 상서 6부의 기능을 무력화하였다.

식목도감은 회의 기구지만 도평의사사와는 전혀 별개의 기능을 가진 독립된 회의 기관이었다. 그런데 『역옹패설』에서는 “도병마사를 뒤에 도평의사사로 개칭하였는데 또한 식목도감사라고도 칭하였다.”고 하여 둘을 동일시하고 있다.

식목도감의 구성은 성재(省宰)로 임명된 사 2인, 정3품 이상의 부사 4인, 5품 이상의 판관 6인, 녹사 8인 등 도병마사와 기본적으로 유사하였다. 다만 차이가 있다면 도병마사에는 최고직으로 판사가 있는 데 반해 식목도감은 사가 최고직이며 성재의 수도 2인으로 적었다는 점으로 미루어 약간 격이 떨어졌다고 볼 수 있다. 식목도감은 제도⋅격식을 관장하였다. 특히 관리 등용의 신분 제한 문제를 많이 논의하여 귀족 사회를 유지하는 데 밑받침이 되는 역할을 하였다.

식목도감은 도병마사가 ‘도당’이라는 칭호를 갖고 국정의 중심 기관으로 대두되어 격이 높아지자, 그에 종속하는 관계로 격하되었다. 그런데 1310년(충선왕 2년)에 첨의정승(僉議政丞)⋅판삼사사(判三司事)⋅밀직사(密直司)⋅첨의찬성사(僉議贊成事)⋅삼사우좌사(三司右左使)⋅첨의평리(僉議評理) 이상으로 판사를 삼고 지밀직(知密直) 이하로 사를 삼도록 개정하는 등 구성과 기능을 강화하였다. 재신⋅추신⋅삼사의 재상을 식목도감의 판사⋅사로 삼아 국가의 중대사를 관장케 함으로써 도평의사사를 대신하여 식목도감이 최고 정무 기관인 도당으로 바뀌었다. 이는 충선왕 대에 충선왕이 원나라에 오랫동안 머물러 있었기 때문에 대립적인 충렬왕파를 제거하기 위한 조처였다. 그러나 “도병마사도평의사사로 개칭하였는데 또한 식목도감사라고도 칭하였다.”라는 『역옹패설』의 설명으로 미루어 어느 시기에 도당이 식목도감에서 도평의사사로 환원되었음을 알 수 있다. 이후 식목도감은 존속되기는 하였지만 무력한 기구로 전락하였다.

  * 이 글의 내용은 집필자의 개인적 견해이며, 국사편찬위원회의 공식적 견해와 다를 수 있습니다.

참고문헌

논문
「고려시대의 도병마사」,『역사학보』141,김갑동,역사학회,1994.
「고려후기 도평의사사 체제의 성립과 발전」,『사학연구』54,김창현,한국사학회,1997.
「고려도당고」,『역사교육』11⋅12합,변태섭,역사교육연구회,1969.
「고려의 식목도감」,『역사교육』15,변태섭,역사교육연구회,1973.
편저
「중앙의 통치기구」, 변태섭, 국사편찬위원회, 1993.
『고려 중앙정치제도사의 신연구』, 한국중세사학회 편, 혜안, 2009.

관련 사이트

한국고전번역원 한국고전종합DB
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