사료로 본 한국사시대별고려 시대정치통치 체제의 정비

사심관과 기인제도

태조 18년(935)에 신라왕 김부(金傅)가 와서 항복하자 신라국을 없애고 경주(慶州)라 하고 김부를 경주사심관(事審官)으로 임명하여 부호장 이하 관직 등을 주관토록 하였다. 이에 여러 공신들도 또한 이를 본받아 본주의 사심관으로 삼으니, 사심관은 여기에서 비롯하였다.……(중략)……

충숙왕 5년(1318) 4월에 주군(州郡)의 사심관을 없애니 백성이 이를 매우 기뻐하였다. 그러나 얼마 안 되어 권세 있는 토호들이 다시 스스로 사심관이 되니 피해가 전보다 심하였다. 5월에 하교하기를, “사심관 설치는 본래 백성을 다스리고 유품(流品)을 분명히 나누며 부역(賦役)을 고르게 하고 풍속을 바로 잡기 위한 것이었다. 그런데 지금은 그렇지 못하여 공전(公田)을 널리 점유하고 민호(民戶)를 많이 숨겨놓고 있으며, 만약에 조금이라도 차역(差役)이 있어 관례에 따라 녹전미(祿轉米)를 거두면 향리개경에 올라온 자를 자기 집안에서 제멋대로 장형(杖刑)을 가하고 구리를 징수하며 녹전미를 도로 빼앗는다. 이렇게 위복(威福)을 함부로 하니 이는 향읍(鄕邑)에는 해가 되고 나라에는 도움이 안 돼 이미 모두 혁파하였으니, 감추어 둔 전호(田戶)는 추쇄(推刷)하여 다시 옛날대로 두도록 하라” 하였다. ……(중략)……

기인(其人). 국초에 향리의 자제를 뽑아 서울에서 인질을 삼고 또 해당 지방의 일과 그에 대한 고문(顧問)에 대비토록 했는데 이를 기인이라 하였다.……(중략)……

충숙왕 5년에 교(敎)하여 “기인이 역을 지는 것은 노예보다 심하여 그 괴로움을 견디지 못하여 계속해서 도망치고 있다. 또 그들이 속한 관사(官司)에서 일수를 계산하여 대가를 징수하여 주군(州郡)이 그 폐해를 견디지 못하고 많이 도망치기에 이르렀다. 사심관제역소(除役所)와, 소속된 민호가 부역을 바치지 않는 곳)의 음호(蔭戶)로 하여금 이를 대신토록 하고 전부 도망한 주군은 여기에서 제외하라” 하였다.

『고려사』권75, 「지」29 [선거3] 전주 사심관

太祖十八年, 新羅王金傅來降, 除新羅國爲慶州, 使傅爲本州事審, 知副戶長以下官職等事. 於是諸功臣亦効之, 各爲其本州事審, 事審官始此. ……(中略)……

忠肅王五年四月, 罷州郡事審官, 民甚悅之. 然未幾, 權豪復自爲之, 害甚於前. 五月, 下敎曰, 事審官之設, 本爲宗主人民, 甄別流品, 均平賦役, 表正風俗. 今則不然, 廣占公田, 多匿民戶, 若小有差役, 例收祿轉, 則吏之上京者, 敢於私門決杖徵銅, 還取祿轉. 擅作威福, 有害於鄕, 無補於國, 已盡革罷, 其所匿田戶, 推刷復舊. ……(中略)……

其人. 國初選鄕吏子弟, 爲質於京, 且備顧問其鄕之事, 謂之其人. ……(中略)……

忠肅王五年敎, 其人役使, 甚於奴隷, 不堪其苦, 逋亡相繼. 所隷之司, 計日徵直, 州郡不勝其弊, 多至流亡. 以事審官及除役所蔭戶代之, 全亡州郡, 其除之,【除役所, 宮司及所屬民戶, 不供賦役者.】

『高麗史』卷75, 「志」29 [選擧3] 銓注 事審官

이 사료는 사심관(事審官)기인 제도의 설치 유래 및 관련 제도, 그리고 폐해와 변화 등을 기술하는 내용이다.

사심관은 고려 시대 특수 관직의 하나로, 지역 연고와 기반이 있는 관원을 사심관으로 임명하여 지방 세력을 통제하려 한 제도이다. 이러한 사심관 제도의 경우 사료에 보이듯이 신라 마지막 왕이었던 경순왕 김부(金傅, ?~979)를 경주 사심관으로 임명하고 부호장 이하 관직의 인사를 맡긴 데서 비롯한다. 사심관을 임명하게 된 배경에는 고려 초 상대적으로 미약했던 중앙 권력이 지방 세력을 다스리고 지역의 부세 및 역역 등을 통제하려는 의도가 있었다. 1318년(충숙왕 5년) 5월에 내린 하교, 곧 해당 지역의 백성과 관원을 다스려 부역을 고르게 하고 풍속을 바로 잡으려 사심관을 설치한다는 내용은 이러한 중앙 정부의 의도를 드러낸다.

996년(성종 15년)에는 사심관의 정원을 규정하면서 제도 정비를 꾀했는데, 500정(丁) 이상의 주는 4인, 300정 이상의 주는 3인, 그 이하의 주는 2인으로 정원을 정하였다. 현종(顯宗, 재위 1009~1031) 초에는 아버지 및 친형제가 호장인 경우 해당 지역 사심관 임명을 금하는 규정이 생겼으며, 1124년(인종 2년)에는 향리의 자손이 향역(鄕役)을 마쳤다 하더라도 처족과 친족이 아직 향역에 있으면 보내지 말도록 하였다. 중앙 정부가 지방의 지배권을 확립하게 되면서 사심관향리의 관계는 정치적 지배에서 경제적 수취를 위한 상호 보완적인 관계로 바뀌었다. 사심관의 도움으로 향리들이 중앙으로 진출하는 경우도 많아졌다.

사심관 제도의 운영상 폐단도 나타났다. 이 때문에 1019년(현종 10년)에는 아첨하고 간사한 자들은 보내지 않도록 했고, 1057년(문종 11년)에는 사심관으로서 귀향하여 폐단을 일삼는 자는 안렴사(按廉使)와 감창사(監倉使)가 잡아 벌을 주고 사심주장사(事審主掌使)가 국왕에게 알려 체차(遞差)하도록 하였다. 실제 사심관이 일으킨 폐단은 공전(公田)을 넓게 차지하고 민호(民戶)를 많이 숨기며, 향리에 대해 사사로이 형벌을 내리고 돈과 녹전미(祿轉米)를 징수하는 데까지 이르렀다. 결국 1283년(충렬왕 9년)에는 모든 주의 사심관을 한동안 폐지하였고, 1318년(충숙왕 5년)에도 주군의 사심관을 폐지하였다.

한편 사료에 소개된 기인제태조(太祖, 재위 918~943) 대에 지방 향리의 자제들을 선발하여 서울에 인질로 잡아 둠으로써 지방 세력을 견제, 회유하기 위해 둔 제도였다. 이는 본래 신라의 상수리 제도(上守吏制度)에서 기인한 것으로, 기인을 배출하여 중앙과 관련을 갖게 된 지방 호족은 세력 기반을 인정받는 면이 있었다.

선발된 기인들은 고려 초기에는 중앙 관아의 이속(吏屬)으로 잡무를 수행하였으며, 그들 고향의 과거 응시자에 대한 신원 조사나 사심관을 뽑을 때 자문에 응하는 일을 맡았다. 선발 기준을 살펴보면 1000정 이상의 고을에서는 족정(足丁)이라 하여 나이 40세 이하 30세 이상의 사람을 선출하여 올려 보냈고, 1000정 이하 고을은 15세에서 20세 사이의 미성년자인 반족정(半足丁)으로서 병창정(兵倉正) 이하 부병창정(副兵倉正) 정직한 자를 선발하여 보냈다. 이렇게 부역에 동원되어 반족정 7년, 족정 10년이 되면 동정직(同正職)을 허락하고 반족정 10년과 족정 15년의 근무 기간을 다 채웠을 경우 직위를 더하여 주었다.

그런데 문종(文宗, 재위 1046~1083) 대부터 기인 제도에 변화와 함께 보완이 이루어졌다. 1077년(문종 31년)의 기인선상법(其人選上法)에는 반드시 향리의 자제여야 한다는 문구가 사라지고, 점차 향리의 신분이 낮아지면서 향리 자제 대신 하급 관리를 올려 보냈다. 1106년(예종 1년) 이후 현(縣)에도 지방관인 감무(監務)가 파견되자, 지방 세력 견제라는 인질 정책의 의미는 더욱 약화될 수밖에 없었다.

인질로서의 기능이 사라진 후 기인에게 맡겨지는 역할에도 변화가 나타났다. 몽골군의 침입 후인 1253년(고종 40년)의 경우 기인의 천역(賤役) 할당이 많아지기 시작하자 이들에게 직위를 더 주어 회유코자 했다는 기록이 보인다. 이미 1231년(고종 18년)부터 30년 동안 몽고와 전쟁을 치르면서 조세와 부역을 담당할 인구가 줄어들고 경작지가 피폐해진 결과 기인들은 양인 신분이면서도 천역에게 주어지는 한지(閑地) 경작, 궁궐 수리, 관아의 사령(使令) 등을 맡게 되었던 것이다. 사료에 나타난 1318년(충숙왕 5년)의 하교는 이렇게 변화된 기인에 대한 대우를 잘 보여 주는 부분이다.

기인들은 그들에게 주어진 역사(役使)가 노예보다 더 가혹해지자 그 고통을 견디지 못하고 도망가는 일이 잦아졌다. 그러나 소속 관사에서는 날짜를 계산하여 대가를 징수하였으므로, 이들 기인이 소속된 여러 주군에서는 이러한 세 부담을 이겨 내지 못하고 유망(流亡)하는 경우가 점점 더 많아졌다. 이 때문에 충숙왕 복위 5년(1336년) 기인 제도를 혁파했으나, 부족한 국가 재원을 확충할 목적으로 1343년(충혜왕 4년)에 다시 부활하였다.

이처럼 위의 사심관 및 기인제 시행과 관련한 사료는 고려 시대 중앙의 지방 통제 노력, 지방 세력과 중앙과의 관계, 지방 사회의 동향 등을 이해하는 데 큰 도움을 준다.

  * 이 글의 내용은 집필자의 개인적 견해이며, 국사편찬위원회의 공식적 견해와 다를 수 있습니다.

참고문헌

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