사료로 본 한국사시대별고려 시대정치통치 체제의 정비

수령이 지켜야 할 6조목

○ 수령(守令)을 가려 뽑아 씀.

성종 원년(982) 6월에 최승로(崔承老)가 상서(上書)하기를, “왕이 백성을 다스리는 것은 집집마다 가서 날마다 살피는 것이 아니므로 수령을 나눠 보내 백성의 이해를 살피게 하는 것입니다. 태조(太祖)가 통일한 후에 외관(外官)을 두고자 하였으나 초창기였기 때문에 겨를이 없었습니다. 지금 가만히 보건대 향호(鄕豪)가 항상 공적인 업무를 핑계로 삼아 백성을 괴롭히므로 백성이 그 명령에 견디지 못하니, 청컨대 외관을 두소서. 비록 한꺼번에 다 보낼 수는 없더라도 먼저 10여 개 주현(州縣)을 묶어 하나의 관청을 두고 관청마다 각각 두세 명의 관원을 두어 백성을 다스리도록 하소서”라고 하였다.

현종 9년(1018) 2월에 모든 주(州)와 부(府)의 관원이 받들어 행해야 할 여섯 가지 조항을 새로 정하였다. “첫째는 백성의 병고(病苦)를 살필 것, 둘째는 지방관의 잘하고 못함을 살필 것, 셋째는 도적과 간사하고 교활한 자를 살필 것, 넷째는 백성이 금령을 위반하는가를 살필 것, 다섯째는 백성들의 효성과 우애, 청렴과 결백을 살필 것, 여섯째는 향리들이 전곡(錢穀)을 잃어버리는 것을 살필 것”이었다.

○ 신우 원년(1376) 2월에 교(敎)하기를 “수령의 근무 성적 평가[考績]는 전야(田野)의 개간, 호구의 증가, 부역의 균등, 각종 재판의 간단명료함, 도적의 없어짐 등 다섯 가지 일로써 성적의 우열을 매긴다. 이임자는 반드시 새로 부임하는 자를 기다려 업무를 인계하고, 임지를 떠나 조참(朝參)하라” 하였다.

『고려사』권75, 「지」29 [선거3] 전주 선용수령

凡選用守令, 成宗元年六月, 崔承老上書曰. 王者理民, 非家至而日見之, 故分遣守令, 往察百姓利害. 太祖統合之後, 欲置外官, 蓋因草創未遑. 今竊見, 鄕豪每假公務, 侵暴百姓, 民不堪命, 請置外官. 雖不得一時盡遣, 先於十數州縣, 幷置一官, 官各設兩三員, 以委撫字.

顯宗九年二月, 新定諸州府員奉行六條. 一, 察民庶疾苦, 二, 察黑綬長吏能否, 三, 察盜賊姦猾, 四, 察民犯禁, 五, 察民孝弟廉潔, 六, 察吏錢穀散失.

辛禑元年二月敎. 守令考績之法, 以田野闢⋅戶口增⋅賦役均⋅詞訟簡⋅盜賊息五事, 爲殿最. 其遞任者, 必待新官交付, 去任朝參.

『高麗史』卷75, 「志」29 [選擧3] 銓注 選用守令

이 세 편의 사료는 고려 시대 지방관 파견 사실 및 이들의 자격과 해당 주요 업무, 그리고 이들에 대한 인사고과 등과 관련한 구체적 내용을 전해 준다.

먼저 첫 번째 사료는 982년(성종 1년) 6월 최승로가 올린 글로, 수령을 나눠 보내야 하는 원론적 이유와 태조(太祖, 재위 918~943) 대 이래 이와 같은 수령 분견(分遣)이 이뤄질 수 없었던 원인, 향호(鄕豪) 등의 공무 가칭과 백성에 대한 침탈 등을 막기 위해서는 외관을 파견해야 한다는 내용을 담고 있다. 이러한 의견이 받아들여지면서 983년(성종 2년) 2월에는 12목(牧) 설치와 지방관 파견이 시행되었다. 더불어 같은 해에 주⋅부⋅군⋅현의 이직(吏職) 편제를 바꾸어 지방 제도 정비를 시작하였다.

지방관 파견 초기만 해도 해당 업무에 대한 구체적인 조항이 정해지지 않았다. 다만 986년(성종 5년) 9월 처음으로 목재(牧宰), 즉 수령의 업무에 대해 “옥송을 지체하지 말 것[無滯獄訟], 곡식 창고를 넉넉하게 할 것[懋實倉廩], 곤궁한 백성을 진휼할 것[賑恤窮民], 농상을 장려할 것[勤課農桑], 요역과 부세를 가벼이 할 것[輕徭薄賦], 일 처리를 공평히 할 것[處事公平]” 등을 정하였고, 988년(성종 7년) 2월에는 월령(月令)을 준수하도록 하였다.

1018년(현종 9년)에는 지방 제도 개편이 대대적으로 추진되었다. 성종(成宗, 재위 981~997)목종(穆宗, 재위 997~1009), 현종(顯宗, 재위 1009~1031) 초에 걸쳐 벌어진 거란과의 전쟁을 수습하고, 지방 및 지방 세력에 대한 통제의 필요성이 강조되면서 제기된 것이다. 이에 따라 주⋅부⋅군⋅진⋅현(州⋅府⋅郡⋅鎭⋅縣) 체제 편성에 따라 4도호부사(都護府使)⋅8목사(牧使)⋅56지주군사(知州郡事)⋅28진장(鎭將)⋅20현령이 파견되었고, 주⋅부⋅군⋅현 정수(丁數)의 크고 적음에 따라 호장, 부호장, 병정, 부병정 등의 인원수를 규정하는 향직 개편이 추진되었다. 그리고 향리 등 지방 세력에 대한 감찰이 강조된 데다 지방관이 그 지방의 호장을 직접 거망(擧望)하여 급첩(給貼)하는 영향력까지 갖게 되면서, 지방 세력은 지방관 행정 보좌의 역할을 맡는 정도에 그치게 되었다.

이 해 2월의 사료는 이 같은 제도 개편의 배경 속에서 여러 주부(州府) 수령을 포함한 관원이 받들어 행해야 할 봉행 6조가 제정되었음을 보여 준다. 그 내용을 보면, “백성의 병고를 살필 것[察民庶疾苦], 지방관이 능한가를 살필 것[察黑綬長吏能否], 도적과 간사하고 교활한 자를 살필 것[察盜賊姦猾], 백성이 금령을 위반하는가를 살필 것[察民犯禁], 백성들의 효성과 우애, 청렴과 결백을 살필 것[察民孝弟廉潔], 향리들이 전곡을 잃어버리는 것을 살필 것[察吏錢穀散失]’ 등이었다.

이상과 같은 1018년의 지방 제도 개편과 개혁은 이전 시기에 비해 상대적으로 중앙의 통치력이 일부 군∙현 단위까지 미치게 되었음을 의미한다. 지방 제도 정비와 중앙집권화는 예종(睿宗, 재위 1105~1122) 대 이후 속현(屬縣)에 대한 감무(監務) 파견과 수령들의 현부를 감찰하는 안찰사의 전국적인 파견이 이루어지면서 가속화되었다.

한편 1376년(우왕 1년) 2월의 사료는 수령의 근무 성적을 평가하는 기준과 임기가 만료되어 관직을 떠나는 과정을 담고 있다. 고려 후기 지방관 제도하에서는 관계(官階)가 높은 대관의 지방관 자청, 무관의 임명, 과거에 급제하지 않은 7~8품 관직의 제사서리(諸司胥吏) 등용, 대간과 정부(政府) 6조의 보거(保擧) 등이 빈번하였는데, 이는 지방의 사회 경제를 혼란에 빠뜨리는 원인 중 하나였다. 요컨대 자격과 자질이 없는 수령을 임용함으로써 폐해가 발생하였던 것이다. 더구나 공민왕(恭愍王, 재위 1351~1374)우왕(禑王, 재위 1374~1388) 대에는 홍건적왜구의 침탈이 극심한 때여서 지역 사회에는 토지 황폐화와 과중한 부역 및 이로 인한 지방민의 유망, 토지 및 노비 관련 소송 증가, 치안 제도 붕괴로 인한 도적 횡행 등의 현상이 아울러 나타났다.

바로 이를 배경으로 수령에 대한 성적 평가를 하여 지방 사회에 대한 안정을 추구하려 한 것이 1376년의 수령고적법이라 하겠다. 고적(考績), 곧 근무 성적을 평가하는 기준은 “전야의 개간[田野闢], 호구의 증가[戶口增], 부역의 균등[賦役均], 사송의 간명한 처리[詞訟簡], 도적의 없어짐[盜賊息]” 등이었다. 기준에 따라 새로운 수령과의 교대는 신관이 도착한 후에 행하도록 하였음이 보인다. 이처럼 고적법을 보완하였으나 실제 지방 사회 교화와 농업 생산력 확보, 지방관과 아전의 침탈을 방지하는 데에는 큰 성과가 없었다. 그러나 이러한 수령이 해야 할 다섯 가지 일[五事]은 조선 태종(太宗, 재위 1400~1418) 시기 수령 7사(七事)의 원형이 되었다는 점에서 나름의 의의가 있다.

이상에서 본 바와 같이 위의 사료들은 고려 시대 지방 제도 정비, 지방관에 의한 권농 및 향리 규찰, 교화와 치안, 지방관의 업무 능력에 대한 고과 기준 등을 이해하는 데 도움을 준다.

  * 이 글의 내용은 집필자의 개인적 견해이며, 국사편찬위원회의 공식적 견해와 다를 수 있습니다.

참고문헌

논문
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저서
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편저
「지방의 통치조직」, 변태섭, 국사편찬위원회, 2003.

관련 사이트

국사편찬위원회 한국사데이터베이스
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