사료로 본 한국사시대별고려 시대정치무신 정권

최충헌의 봉사10조

최충헌(崔忠獻)이 최충수(崔忠粹)와 함께 봉사(封事)를 올려 다음과 같이 말하였다. 하엎드려 보건대 적신 이의민(李義旼)은 성품이 사납고 잔인하여 윗사람을 업신여기고 아랫사람을 능멸하여 신기(神器)를 흔들려고 했으므로 재앙의 불길이 성하여 백성이 살 수 없었습니다. 신 등이 폐하의 위령을 힘입어 단번에 쓸어버렸으니, 원컨대 폐하께서는 낡은 것을 개혁하고 새로운 정치를 도모하심에 태조의 바른 법을 한결같이 따르셔서 중흥의 길을 빛나게 여시기 바랍니다. 이에 삼가 열 가지 일을 조목으로서 아뢰나이다.

옛날에 태조께서 삼한을 통일하신 후 도읍을 송악군(松嶽郡)에 정하시고 명당(明堂) 자리에 궁궐을 지으셔 자손 군왕(君王)이 만세토록 다스릴 수 있도록 하셨습니다. 지난 번 궁실이 불타자 다시 태조의 가르침을 따라 새로 궁궐을 지었으니, 모두 얼마나 웅장하고 화려하였습니까. 그런데도 그곳을 좋지 않게 여기는 말을 믿으시고는 오랫동안 그곳에 납시지 않으셨으니 어찌 음양(陰陽)에 위배됨이 있는지 알겠습니까. 바라옵건대 폐하께서는 길일(吉日)에 새로 지은 궁궐로 들어가셔서 천명(天命)을 받드셔야 할 것입니다.

우리나라의 관제는 녹봉의 수량으로 계산하는데 잘못된 점이 많고, 간혹 정원을 초과하여 문하부(門下府)와 추밀원 및 여러 관위(官位)를 두어 녹봉으로 주는 미곡이 부족하니 그 폐단이 매우 큽니다. 바라옵건대 폐하께서는 옛 제도를 좇아 관리의 인원을 줄이고 생략하여 적당한 인원에게만 제수하소서.

선왕(先王)이 토지 제도를 정할 때 공전(公田)을 제외하고는 신민(臣民)에게 차등 있게 내려주었습니다. 그러나 관직에 있는 자가 욕심이 많고 야비하여 공사전(公私田)을 빼앗아 이를 소유하니, 한 집안의 비옥한 토지가 여러 고을에 걸쳐 있으므로 나라의 부세(賦稅)가 줄어들고 군사(軍士)의 몫이 모자라게 되었습니다. 바라옵건대 폐하께서는 담당 관리에게 공문서를 모아 다시 조사하도록 하여 함부로 빼앗은 토지를 모두 본래의 주인에게 돌려주게 하소서.

공사전(公私田)의 조부(租賦)는 다 백성에게서 나오는 것인데 백성이 곤궁하여 먹을 것이 없어지면 어디에서 충분히 거둘 수 있겠습니까. 이속(吏屬)이 혹시 불량하여 오직 이익만을 따라서 움직이면서 백성들을 침탈하여 손해를 입히고, 또 권세가의 노복(奴僕)이 다투어 전조(田租)를 거둬가서 백성이 모두 수군거리며 근심합니다. 바라옵건대 폐하께서는 어질고 능한 이를 골라 외직(外職)에 임명하시어 권세가들이 백성들의 살림을 무너뜨리지 못하게 하소서.

나라가 사(使)를 나눠 파견하여 양계(兩界)를 통솔하고 5도(道)를 살피도록 한 것은 이속(吏屬)의 간사함을 억제하고 백성의 괴로움을 막고자 하는 것뿐입니다. 지금 여러 도(道)의 안찰사 등이 응당 살펴야 할 일을 살피지 않고, 다만 가렴주구만을 일삼으면서 조정에 바친다는 명목으로 역참의 말을 노역시켜 재물을 옮기며 혹은 사적인 용도로 충당합니다. 바라옵건대 폐하께서는 각 도의 안찰사에게 공진(供進)함을 금지시키시고 오직 백성들의 삶을 살피는 일에 충실하도록 하게 하소서.

지금 산중에 있던 한두 명의 승려가 항상 왕궁을 배회하고 궁궐 깊숙한 곳에 들어가도 폐하께서는 불교에 미혹하여 매번 이를 너그럽게 용서하십니다. 승려들이 이미 폐하의 총애를 받으며 자주 청탁을 일삼아 성덕(聖德)을 더럽혔는데도 폐하께서는 내신(內臣)에게 분부하시어 승려들이 삼보(三寶)를 관장하게 하고 백성에게 곡식을 대여하고 이식(利息)을 취하게 하니 그 폐해가 적지 않습니다. 바라옵건대 폐하께서는 승려들을 물리치셔서 궁궐에 발을 디디지 못하게 하시고 곡식으로 이자를 받지 못하게 하소서.

요사이 듣건대 군현(郡縣)의 이속이 탐욕을 부리는 자가 많아 염치의 도리가 끊어졌는데도 각 도의 안찰사는 이를 내버려두고 살피지 않는다고 합니다. 설혹 어질고 청렴한 자가 있어도 안찰사들이 이를 몰라주어, 악행이 거리낌 없이 행해지고 청렴함은 무익하게 되었으니 경계하고 권장하는 일이 어찌 제대로 되겠습니까? 바라옵건대 폐하께서는 양계 도통사와 5도 안찰사에게 영을 내려 이속의 능력을 조사하여 장계(狀啓)로 상세히 보고하게 한 후 능력이 있는 자는 발탁하고 그렇지 못한 자는 징계하소서.

지금 조정 신하들은 모두 절약하고 검소하지 않아, 저택을 수리하고 의복과 노리개를 만들어 이를 진귀한 보물로 장식하여 그 기이함을 자랑하니 풍속이 나빠져 망할 날이 멀지 않았습니다. 바라옵건대 폐하께서는 모든 관료들에게 훈계를 내리셔서 사치를 금하고 검소함을 숭상케 하소서.

태조께서는 반드시 산천의 순역(順逆)을 살펴 사찰을 세우고 지세에 따라 편안케 하였습니다. 그런데 후대에는 장수와 재상 및 여러 신하들, 불량한 승려 등이 산천의 길흉을 따지지 않고 불우(佛宇)를 세워 원당(願堂)이라 이름 짓고는 지맥을 훼손하니 천재지변이 자주 일어났습니다. 바라옵건대 폐하께서는 음양관(陰陽官)에게 검토하도록 하시어 무릇 비보사사(裨補寺社) 외에는 바로 없애고 남겨 두지 못하게 하시어 후인들의 본보기가 되지 말게 하소서.

성대(省臺)의 신하는 나랏일에 대해 말하는 일을 맡기 때문에 혹시 폐하께서 잘못하시는 부분이 있으면 곧 과감하게 간언하여 비록 어떤 처벌을 받더라도 달갑게 여겨야 할 텐데 지금은 모두 머뭇거리며 상황을 살피며 구차하게 윗사람의 뜻에 영합할 것을 생각하고 있습니다. 바라옵건대 폐하께서는 적임자를 택하신 뒤 조정에서 직언하도록 하시고 업무를 처리할 때는 논쟁하여 올바로 잡도록 하소서.”

최충헌이 글을 올리자 왕이 이를 받아들였다.

『고려사』권129, 「열전」42 [반역3] 최충헌

忠獻, 與忠粹, 上封事曰. 伏見, 賊臣義旼, 性鷙忍, 慢上陵下, 謀搖神器, 禍焰熾然, 民不聊生. 臣等賴陛下威靈, 一擧蕩滅, 願陛下革舊圖新, 一遵太祖正法, 光啓中興. 謹條十事以奏,

昔祖聖統一三韓, 卜神京於松嶽郡, 於明堂位作宮闕, 爲子孫君王萬世所御. 頃者宮室災, 又從而新之, 一何壯麗. 而信拘忌之說, 久違臨御, 安知有負於陰陽耶. 惟陛下以吉日入御, 承天永命.

本朝官制, 計以祿數, 比乃差舛, 兩府及庶位, 閒有剩置, 廩祿不足, 爲弊甚鉅. 惟陛下準古减省, 量宜除授.

先王制土田, 除公田外, 其賜臣民, 各有差. 在位者貪鄙, 奪公私田, 兼有之, 一家膏沃, 彌州跨郡, 使邦賦削, 而軍士缺. 惟陛下勑有司, 會驗公文, 凡所見奪, 悉以還本.

公私租賦, 皆由民出, 民苟困竭, 顧安所取足. 吏或不良, 惟利之從, 動輒侵損, 又勢家奴皂, 爭徵田租, 民皆嗷然愁痛. 惟陛下擇良能, 以補外寄, 毋令勢家, 破民産.

國家分遣使統兩界察五道, 欲吏姦抑, 民瘼沮而已. 今諸道使等, 應察不察, 但誅求, 以供進爲名, 勞郵以輸, 或充私費. 惟陛下, 禁諸道使供進, 專以覈問爲職.

今一二浮圖, 山人也, 常徘徊王宮, 而入臥內, 陛下惑佛, 每優容之. 浮圖者, 旣冒寵, 屢以事干, 穢聖德, 而陛下勑內臣, 勾當三寶, 以穀取息於民, 其弊不細. 惟陛下, 斥群髡, 使不跡于宮, 毋得息穀.

比聞, 郡國吏多逞貪, 廉恥道息, 諸道使置不問焉. 設有仁而淸者, 亦不之知, 使其惡肆, 而淸無益, 柰戒勸何. 惟陛下勑兩界都統⋅五道按察使, 按吏能否, 具以狀聞, 能者擢之, 否者懲之.

今之廷臣, 並不節儉, 修第宅, 理服玩飾以珍寶, 而夸異之, 風俗傷敗, 亡無日矣. 惟陛下具訓于百僚, 禁華侈尙儉嗇.

在祖聖代, 必以山川順逆, 創浮圖祠, 隨地以安. 後代將相⋅群臣⋅無賴僧尼等, 無問山川吉凶, 營立佛宇, 名爲願堂, 損傷地脉, 灾變屢作, 惟陛下, 使陰陽官檢討, 凡裨補外, 輒削去勿留, 無爲後人觀望.

省臺之臣, 主言事故, 上或不逮, 則有敢諫, 雖干鈇逆鼎, 所甘心焉, 今皆媕婀低昂, 以苟合爲心. 惟陛下擇其人, 而後使直言在庭, 臨事或折. 書奏, 王嘉納之.

『高麗史』卷129, 「列傳」42 [叛逆3] 崔忠獻

이 사료는 최충헌(崔忠獻, 1149~1219)이 이의민(李義旼, ?~1196)을 죽이고 정권을 장악한 뒤 새로운 정치를 위해 왕에게 올린 열 가지 개혁 방안이다.

이 글을 올린 최충헌은 우봉(牛峰)이 본관이며, 아버지는 상장군 최원호(崔元浩)였다. 음서(蔭敍)로 양온령(良醞令)이 되었고, 조위총의 난 때 별초도령(別抄都令)이 되었다가 공을 인정받아 섭장군(攝將軍)을 맡았다. 이의민 정권하에서 경상진주도(慶尙晉州道)안찰사로 파견되었지만, 권신에 의해 파면되자 불만을 갖게 되었다. 그러던 중 1196년(명종 26년)에 12년 동안 집권하던 이의민의 아들 이지영이 최충헌의 동생 최충수(崔忠粹)의 비둘기를 빼앗은 것이 계기가 되어, 미타산(彌陀山) 별장에서 이의민을 제거하고 권력을 장악하게 된 것이다.

사실 1170년(의종 24년)의 무신정변 후 집권한 무신 세력을 둘러싸고 안팎으로 여러 차례 충돌이 있었다. 가장 큰 이유는 강력한 집정자가 없었기 때문인데, 이로 인해 중방(重房)을 통한 집단 운영 체제가 행해졌고, 정중부(鄭仲夫, 1106~1179)⋅이의방-정중부-경대승(慶大升, 1154~1183)-이의민 등의 순서로 집정자가 바뀔 정도로 정국이 불안정하였다. 더구나 무신 정권에 대한 구세력의 반발도 심각하였다. 정중부와 이의민의 경우 본래 천민 신분이었는데, 이러한 인물들이 최고 집권자가 되었다는 사실은 귀족 중심의 기존 신분 질서에 동요를 가져올 수밖에 없었다. 1173년(명종 3년) 김보당(金甫當, ?~1173)의 난과 1174년(명종 4년) 조위총(趙位寵, ?~1176)의 난은 무신 정권에 반발하는 대표적인 문신의 난이었으며, 이를 필두로 1177년(명종 7년)과 1178년(명종 8년)에도 서북계 지역에서 반란이 계속 발생하였다.

여기에 더해 지방 사회에서의 농민⋅천민 항쟁도 확산되어 갔다. 1176년(명종 6년) 망이(亡伊)⋅망소이(亡所伊)의 난은 남쪽 지방의 대표적 민란으로, 이 난에 참여한 사람들은 남적(南賊)으로 불리곤 하였으며, 이와 비슷하게 서북계 지역의 민란 참여자들은 서적(西賊)으로 불렸다. 이 외에도 1182년(명종 12년) 전주에서 일어난 봉기, 1193년(명종 23년) 김사미(金沙彌)⋅효심(孝心)의 난 등이 전국 각지에서 산발적으로 일어났다. 이러한 농민 및 천민들의 항쟁이 확산되었던 배경에는 앞서의 정치적 혼란과 이 시기의 대토지 겸병, 관리들의 착취와 수탈 가중 등의 경제적 혼란, 신분질서 문란 등이 자리 잡고 있었다.

따라서 무신정변 후 나타난 이러한 문제를 해결하기 위해서는 새로운 체제와 이를 중심으로 한 개혁이 필요하였다. 그러나 이의민 정권에 이르기까지의 초기 무신 정권은 그 기반이 불안정했고 개혁을 추진할 의지도 없었다. 이의민을 제거하고 새로운 정권을 창출한 최충헌은 그동안 무신 정권이 가진 한계점, 예컨대 ①강력하지 못한 무인 집정의 지위 ②조직적 사병 조직 정비 ③문반과의 공존 ④국왕의 국정 운영상 역할 등의 문제를 1차적으로 해결해야만 하였다. 나아가 농민⋅천민의 항쟁을 통해 드러난 사회 경제적 모순도 풀어야 하는 과제에 직면하였다.

이의민 제거 후 최충헌이 올린 「봉사십조」는 이 같은 당시 현실과 모순에 대한 나름대로의 개혁안으로서 의미가 있었다. 이전의 집정자들과 달리 이 개혁안은 무신 정권 중심의 체제를 구축하려는 의도도 담겨져 있었다. 즉, 개혁안을 정리하여 제안함으로써 수탈적 성격이 농후했던 이전 집정자들과 차별성을 두고 있었던 것이다. 그 내용을 요약해 보면 다음과 같다.

1. 새로 지은 궁궐에 길일을 택하여 들어갈 것.

2. 관리에게 줄 녹봉이 부족하므로, 원래 제도를 복구하여 관리의 수를 줄일 것.

3. 벼슬아치들의 토지 겸병으로 인한 폐단이 많으므로 토지대장에 따라 원주인에게 돌려줄 것.

4. 지방에 유능한 수령을 파견하여 향리와 권세가의 횡포를 금지하게 할 것.

5. 공물 진상을 금지하여, 각 지역 관리가 공물 진상을 구실로 약탈 행위를 하지 못하게 할 것.

6. 승려의 왕궁 출입과 곡식 대여를 금지하며, 불사를 관장하는 것과 백성에게 고리대 하는 폐단을 없앨 것.

7. 관리들의 능력을 가려 유능한 자는 발탁하고 그렇지 못한 자는 징벌할 것.

8. 신하들이 저택과 복식에 사치가 많으니 검소한 생활을 할 것.

9. 함부로 사찰을 건립하는 것을 금할 것.

10. 신하의 간언은 용납할 것.

위의 10조목에 달하는 개혁안의 실제 실천 여부는 집정자인 최충헌에게 달려 있었다. 그러나 전임자와 마찬가지로 최충헌 역시 실제로는 당시 정치⋅사회⋅경제 등에 나타난 문제점 해결을 위한 실질적인 조치를 취하지 않았다. 개혁안은 자신이 일으킨 쿠데타를 합리화시키기 위한 수단에 불과했던 것이다. 오히려 그는 기존의 군력 체제를 바꾸지 않고 권력을 이용한 강압적인 통치를 통해 정권을 유지하려 들었다. 이후 그는 자신의 숙위 기관으로서 도방(都房)을 다시 설치하고 새로운 정치기구로서 교정도감을 세워 국왕의 권력을 유명무실하게 만들고 최고 권력자로 군림하였다. 전임자들과 달리 1인 독재를 확립하고 독자적 집정부를 만든 것이다.

그 결과 최충헌 집권기에도 만적의 난과 같은 천민들의 항쟁, 진주 정방의(鄭方義)의 난, 경주 최대의(崔大義)의 난과 별초군의 난, 영주 부석사 승려들의 난, 흥왕사(興王寺)⋅홍원사(弘圓寺)⋅경복사(景福寺) 승려들의 최충헌 암살 시도 같은 강력한 저항에 계속 마주칠 수밖에 없었다. 「봉사십조」는 표면상으로는 이전 무신 정권과 차별성을 두려 한 최충헌 정권의 개혁안이지만, 결과적으로 최씨 무신 정권의 세습 기반을 갖추려 한 명분으로 그 의미가 제한된다고 볼 수 있을 것이다.

  * 이 글의 내용은 집필자의 개인적 견해이며, 국사편찬위원회의 공식적 견해와 다를 수 있습니다.

참고문헌

논문
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편저
「고려후기의 권문세족」, 민현구, 국사편찬위원회, 1977.
「무신난과 최씨정권의 성립」, 변태섭, 국사편찬위원회, 1973.
『고려무인정권연구』, 홍승기 편, 서강대학교 출판부, 1995.

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