사료로 본 한국사시대별고려 시대경제경제생활

소금 전매제의 시행

충선왕(忠宣王) 원년(元年) 2월에 왕이 명하기를, “옛날에 소금을 전매하던 법은 국가 재정에 대비하려는 것이었다. 본국의 여러 궁원(宮院)⋅사사(寺社)와 권세가들이 사사로이 염분(鹽盆)을 설치하여 그 이익을 독점하고 있으니 국가 재정을 무엇으로써 넉넉하게 할 수 있을 것인가? 이제 장차 내고(內庫)상적창(常積倉)도염원(都鹽院)안국사(安國社)및 여러 궁원과 사사(社)가 소유한 염분을 모두 관(官)에 납입(納入)시키도록 하라. 또한 (소금의) 가격은 은(銀) 1근(斤)에 64석(石), 은 1냥(兩)에 4석, 포(布) 1필(匹)에 2석으로 하여 이것으로 규정을 삼도록 하라. 그리하여 소금을 쓰는 자는 모두 의염창(義鹽倉)에 가서 사도록 하고, 군현 사람들은 모두 본관(本管)의 관사(官司)에 나아가 포(布)를 바치고 소금을 받도록 하라. 만약 사사로이 염분을 설치하거나 몰래 서로 무역하는 자가 있으면 엄히 죄로 다스려라.”라고 하였다. 이에 비로소 군현으로 하여금 백성을 징발하여 소금을 생산하는 염호(鹽戶)로 삼게 하였고, 또 영(營)으로 하여금 소금 창고인 염창(鹽倉)을 설치하게 하니 백성들이 이를 매우 괴로워하였다.양광도(楊廣道)는 염분 126에 염호가 231이요, 경상도는 염분 174에 염호가 195요, 전라도는 염분 126에 염호가 220이요, 평양도는 염분 98에 염호가 122요, 강릉도는 염분 43에 염호가 75요, 서해도(西海道)는 염분과 염호가 모두 49로, 여러 도에서 소금 값으로 내는 베[塩價布]는 매년 4만 필(匹)이 납입되었다.

『고려사』권79, 「지」33 [식화2] 염법 충선왕 원년 2월

○忠宣王元年二月, 傳旨曰, “古者, 榷塩之法, 所以備國用也. 本國諸宮院⋅寺社, 及權勢之家, 私置塩盆, 以專其利, 國用何由可贍? 今將內庫⋅常積倉⋅都塩院⋅安國社, 及諸宮院⋅內外寺社, 所有塩盆, 盡行入官. 估價, 銀一斤, 六十四石, 銀一兩, 四石, 布一匹, 二石, 以此爲例. 令用塩者, 皆赴義塩倉, 和買, 郡縣人, 皆從本管官司, 納布受塩. 若有私置塩盆, 及私相貿易者, 嚴行治罪.” 於是始令郡縣, 發民爲塩戶, 又令營置塩倉, 民甚苦之. 楊廣道, 塩盆一百二十六, 塩戶二百三十一, 慶尙道, 塩盆一百七十四, 塩戶一百九十五, 全羅道, 塩盆一百二十六, 塩戶二百二十, 平壤道, 塩盆九十八, 塩戶一百二十二, 江陵道, 塩盆四十三, 塩戶七十五, 西海道, 塩盆塩戶, 幷四十九, 諸道塩價布, 歲入四萬匹.

『高麗史』卷79, 「志」33 [食貨2] 鹽法 忠宣王 2年 2月

이 사료는 『고려사』의 편찬자들이 고려의 소금 생산과 판매 등에 관련된 제도를 정리하여 「식화지」 염법 조에 실은 것 중 1309년(충선왕 1) 2월 국왕이 정한 염법(鹽法) 규정에 해당한다. 소금 전매 제도의 필요성과 판매 가격, 염분(鹽盆)의 국유화 과정을 설명하고 있으며, 각 지역별 염분의 숫자까지 언급하고 있어 고려 후기 소금 전매 제도의 활성화를 이해하는 데 도움을 준다.

고려 전기에도 소금 전매제까지는 아니더라도 왕조 차원에서 소금 생산을 파악하고 있었다. 태조(太祖, 877~943, 재위 918~943)최승로(崔承老, 927~989)에게 염분을 하사하였다는 내용이나, 염분을 생산자인 염호(鹽戶)에게 맡기고 일정액의 염세(鹽細)를 징수하였다는 사실은 이를 잘 보여 준다.

「식화지」 염법 조에서는 국가 재정이 의지하는 것으로 소금의 이익이 가장 크다고 하여 그 중요성을 강조하였다. 고려 시대 소금 전매제라 할 각염(榷鹽)은 1288년(충렬왕 14) 3월 충렬왕이 여러 도에 사신을 보내 소금을 전매하였다는 기록에서 그 시작을 찾을 수 있지만, 위의 사료로 보아 본격적인 각염법(榷鹽法)의 실시는 상당한 시간이 흐른 후에 가능했던 것으로 보인다.

소금 전매제인 각염의 실시에 대하여 알기 위해서는 그 배경에 주목할 필요가 있다. 몽골과 치른 여몽 전쟁과 원나라의 일본 원정에 협조하면서 비롯된 국가 재정의 붕괴, 국왕이나 왕실의 원나라 방문에 따른 경제적 부담의 증가, 여몽 전쟁 이후 발생한 유민에 의한 소금 산지 개발과 노동력 제공 등의 요인이 있었다. 1318년 5월 충숙왕(忠肅王, 1294~1339, 재위 1313~1330, 1332~1339)은 각염을 실시하는 이유에 대해, 원나라에 사신을 보내는 비용이 부족하고 소금 값의 안정을 통해 백성들의 편의를 도모하기 위해서라고 하였다. 이 내용을 통해서도 소금 전매제 실시의 목적이 무엇이었는지 알 수 있다. 이는 공민왕(恭愍王, 1330~1374, 재위 1351~1374)이 염법을 백성의 편의를 도모하고 나라를 부유하게 만들기 위한 제도라고 이해하였던 측면과도 연결된다. 이처럼 여러 가지 군사적⋅사회적⋅경제적 문제를 해결하면서 새로운 재원을 창출하는 일이 가능하다는 점에서 각염은 주목될 수밖에 없었다.

1288년의 기록이 소금 전매제 실시만을 소략하게 제시하고 있다면, 1292년(충렬왕 18) 7월 기록에는 염세를 걷기 위해 염세 별감(鹽稅別監)을 경상⋅전라⋅충청 3도에 나눠 보냈다는 내용이 등장한다. 1296년(충렬왕 22)에는 소금 전매제 실시 후 정해진 염세 외에도 주현(州縣)에서 임시 세금인 과렴(科斂)을 거두고 있다고 한 대목이 보인다. 주현에서의 과렴 강행뿐만 아니라 충선왕(忠宣王, 1275~1325, 재위 1298, 1308~1313)이 즉위하면서 하교한 내용, 즉 위의 사료를 보면 여러 궁원과 사사(寺社), 그리고 권세가들이 다투어 염분을 차지하고 세금을 내지 않아 국가 재정이 부족하다고 할 정도로 소금 전매제는 흔들리고 있었다.

이러한 문제점을 해결하기 위해 충선왕은 소금 전매제를 정비할 필요가 있었다. 충선왕은 일차적으로 국가 재정 확충을 목적으로 하는 소금 전매제의 성격에 맞게 사사로이 점유하고 있는 염분을 모두 관청에 들이도록 하였다. 사사로이 염분을 설치하거나 매매하는 자는 엄한 죄로 다스릴 것을 정하였다. 소금의 가격도 규정하여 은 1근에 64석, 은 1냥에는 4석, 포 1필에는 2석으로 하였다. 판매 방식은 각 군현에 의염창(義鹽倉), 즉 염창(鹽倉)을 설치하고 필요한 이들은 여기에 가서 포를 바치고 소금을 받는 방식이었다.

동시에 생산 방식도 새롭게 정비하였다. 군현에서 백성을 징발해 염호(鹽戶)로 삼고 염창을 설치한 것이다. 당시 규정된 각 도의 염분과 염호 숫자를 모두 더해 보면 염분 616개, 염호 892호였다. 여기서 매년 세금으로 거둬들인 염가포(鹽價布)는 4만 필에 이르러 국가 재정에 큰 도움이 되었다. 그러나 국가의 통제를 전제로 한 제도였던 만큼 고려 후기 들어 통제력이 점차 약화되자 오히려 여러 가지 문제점이 생겨났다.

첫 번째는 소금 구매로 납부한 염가포가 오히려 새로운 조세 항목으로 등장하여 백성의 부담을 가중시켰다. 두 번째는 소금 값을 먼저 징수하였음에도 소금이 백성에게 나눠지지 않는 경우가 발생하였다. 세 번째는 권세가들이 염분을 강제 점유하게 되면서 소금 부족 현상이 나타났다. 네 번째는 노동을 견디다 못해 도망치는 염호가 증가함에 따라 국가에 바쳐야 할 염세가 부족해지면서 그 부족분을 백성들에게 추가 징수하는 일이 생겼다.

이러한 현상이 생겨나면서 충렬왕 대 이후 전개된 소금 전매제는 뿌리부터 흔들렸다. 그러나 국가 재정에 기여하는 바가 컸기 때문에 제도가 문란해짐에도 이 제도는 고려 말까지 유지되었다. 1309년에 정해진 소금 전매제의 개혁 및 재정비는 고려 시대 염법이 갖는 구체적 내용을 확인하는 데 도움을 준다.

  * 이 글의 내용은 집필자의 개인적 견해이며, 국사편찬위원회의 공식적 견해와 다를 수 있습니다.

참고문헌

논문
「충선왕의 염법개혁과 염호」,『한국사연구』48,姜順吉,한국사연구회,1985.
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「원간섭기 원율령의 수용문제와 각화령」,『민족문화논총』37,위은숙,영남대학교 민족문화연구소,2007.
「고려후기의 각염법을 둘러싼 분쟁과 그 성격」,『한국중세사연구』6,崔然柱,한국중세사학회,1999.
「고려후기 염업고」,『백산학보』30⋅31,홍종필,백산학회,1985.
저서
『고려시대의 특수행정구역 소연구』, 이정신, 혜안, 2013.

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