사료로 본 한국사시대별고려 시대경제농장의 확대와 상업

조준의 전제개혁안

대사헌 조준(趙浚)이 다음과 같이 글을 올렸다. “전제(田制)를 바로잡아 국용(國用)을 풍족하게 하고 민생을 후하게 하며, 인재를 가려 기강을 진작시키고 정령(政令)을 시행하는 것은 오늘날의 당연한 급선무입니다. 나라의 운수가 길고 짧은 것은 민생의 괴롭고 즐거움에 달려 있고, 민생의 괴롭고 즐거움은 전제(田制)의 고름과 그렇지 못한 데 달려 있습니다. ……(중략)……

태조께서 몸을 일으키시어 왕위에 오르신 지 34일 만에 여러 신하를 접견하고 개연(慨然)히 탄식하기를, ‘근세(近世)에 전세(田稅)를 너무 심하게 받아 1경(一頃)당 받는 조세가 6섬에 이르러 백성이 살 수가 없으니 내가 이를 매우 불쌍히 여긴다. 이제부터는 마땅히 십일(什一)의 제도를 사용하여 밭 1부(一負)에 벼 서되[三升]를 내게 하라’ 하고, 마침내 백성에게 3년 간의 조세(租稅)를 감면하였습니다. 당시 후삼국이 솥발처럼 대치하고, 영웅들이 승부를 다투어 재정을 쓸 곳이 다급하였으나, 우리 태조께서는 전쟁에서 공을 세우는 일을 미루고 백성 구제하는 일을 먼저 하였으니, 곧 천지가 만물을 낳아서 기르는 마음이요, 요(堯)⋅순(舜)⋅문왕(文王)⋅무왕(武王)의 인정(仁政)입니다.

삼한이 통일되자 곧 토지제도를 제정하여 신하와 백성에게 나누어 주되, 백관은 그 품계에 따라 주어서 본인이 죽은 뒤에는 회수하고, 부병(府兵)은 20세에 지급하고 60세가 되면 환수하였습니다. 무릇 사대부로서 전지를 받은 자가 죄를 지으면 회수하니, 사람마다 자중하여 감히 법을 범하지 못하여 예의를 지키려고 하고 풍속이 아름다워졌습니다. 부(府)⋅위(衛)의 군사와 주(州)⋅군(郡)⋅진(津)⋅역(驛)의 아전이 각각 그 전지의 소출을 먹고 그 땅에 정착하여 생업을 편안히 하니, 나라가 부강해졌습니다. 천하를 호시탐탐 노리던 요나라와 금나라가 우리와 땅을 접하고 있어도 감히 침범하지 못한 것은, 우리 태조께서 삼한의 땅을 나누어 신하와 백성들과 함께 그 녹을 누리고 그 생업을 후하게 하고 그 마음을 결속시켜 오래도록 나라의 원기(元氣)가 되게 하였기 때문입니다. ……(중략)……

최근에는 토지를 겸병(兼幷)하는 일이 더욱 심해져서, 간악하고 흉한 무리들이 주(州)에 걸치고 군(郡)을 아우르고 산과 내를 경계로 삼고는 모두 조상으로부터 물려받은 토지라고 하면서 서로 훔치고 빼앗아 1무(畝)의 주인이 5, 6명이 되고, 1년에 가져가는 조(租)가 여덟 아홉 차례나 됩니다. 위로는 어분전(御分田)부터 종실⋅공신⋅조정⋅문무관의 토지와, 외역(外役)⋅진(津)⋅역(驛)⋅원(院)⋅관(館)의 토지, 백성들이 여러 대 동안 심은 뽕나무와 지은 집까지 모두 빼앗아 차지하니, 호소할 곳 없는 불쌍한 백성들이 사방으로 뿔뿔이 흩어져 개천과 구덩이에 빠져 죽을 뿐입니다. 나라에서 토지를 나누어 준 것은 신하와 백성의 생업을 후하게 하기 위함이었으나 이제는 신하와 백성을 해치게 할 뿐이니, 이는 사전(私田)이 어지러움의 근원이 된 셈입니다.

토지를 겸병하는 집안의 조(租)를 거두는 무리가 병마사⋅부사(副使)⋅판관⋅별좌(別坐)라 칭하면서 수십 명의 종자를 거느리고 수십 필의 말을 타고 다니면서, 수령을 모욕하고 안렴사의 기를 꺾고 음식을 진탕 먹으면서 주전(廚傳)의 비용을 거덜나게 합니다. 여름부터 가을까지 떼를 지어 돌아다니면서 횡포를 부리고 노략질하는 것이 도적보다 몇 배나 심하므로 지방 고을들은 이 때문에 매우 피폐해졌습니다. 전호(佃戶)의 집에 들어가서는 사람은 술과 밥을, 말은 곡식을 실컷 먹고, 햅쌀을 먼저 바치게 하며 운송비 명목으로 받는 삼과 면, 개암⋅밤⋅대추⋅육포 등을 강제로 팔게 해서 거두는 것이 조(租)의 10배는 되므로 조를 바치기 전에 재산이 다 없어지고 맙니다. 토지의 수확량을 조사할 때는 부(負)와 결(結)의 고하(高下)를 마음대로 하여, 1결의 토지를 3, 4결로 정하고, 큰 말로 벼를 거두어 한 섬 거둘 것을 두 섬으로 받아 그 양을 채웁니다.

역대 선왕께서 백성에게 수취하는 것은 10분의 1에 그쳤는데, 지금 사가(私家)에서 백성에게 취하는 것은 열 배 천 배나 되니, 하늘에 계신 선왕들의 영령은 어떠시겠으며 국가의 인정(仁政)은 어찌 되었습니까. 토지는 백성을 기르는 것인데 도리어 백성을 해치니 어찌 슬프지 않습니까. 백성이 사전(私田)의 조세를 낼 때 다른 사람에게 빌려서 충당하는데 그 빚은 아내를 팔고 자식을 팔아도 갚을 수 없고, 부모가 굶주리고 떨어도 봉양할 수 없습니다. 원통하게 부르짖는 소리가 하늘까지 꿰뚫어 화기(和氣)를 상하게 하여 수재와 한재를 불러일으키니, 호구(戶口)가 이 때문에 비게 되었으며, 왜적들은 이를 틈타 깊숙이 들어와 천 리에 시체가 뒹굴어도 막을 자가 없습니다. 탐욕스럽고 욕심을 부리는 자들에 대한 소문이 중국까지 퍼져 사직과 종묘가 알을 쌓아 놓은 것보다 위태합니다.

신 등은 태조께서 지극히 공정하게 토지를 나누어 주신 법을 준수하고, 뒤의 사람들이 사사로이 주고받아 겸병하는 폐단을 혁파해주시기를 바랍니다. 선비도 아니고 군사도 아니고 나랏일을 맡은 자가 아니면 토지를 주지 말 것이며, 죽을 때까지 사사로이 주고받고 하지 못하도록 엄격하게 금지 규정과 제한 규정을 세워, 백성들과 함께 새롭게 시작함으로써 나라의 재정을 풍족하게 하고 민생을 윤택하게 하며 조정 신하를 우대하고 군사를 넉넉하게 길러 주십시오. 그러면 나라가 부유하고 군사력이 강해지며 예의가 일어나고 염치가 행해지며, 인륜이 밝아지고 소송은 사라질 것입니다. 또한 사직의 기초는 반석처럼 안정되고 태산같이 튼튼해지며 나라의 위엄이 우레와 같이 진동하고 불꽃처럼 빛나게 되어 비록 외적의 침략이 있더라도 장차 저절로 시들고 무너질 것입니다.

옛사람이 말하기를 ‘국가에 3년간 먹을 물자의 비축이 없으면 국가라고 할 수 없다’고 하였는데, 최근 서북 방면으로 군대를 보낸 것이 겨우 몇 달뿐인데도 오히려 나라의 민간의 살림이 버티지 못하고 상하(上下)가 함께 궁핍해지니, 만일 2, 3년간 홍수와 가뭄이 생긴다면 어떻게 백성을 구할 것이며 많은 군사의 양식은 어떻게 충당할 것입니까. 하물며 지금 도성 안팎의 창고가 일시에 모두 비어서 나랏일에 필요한 비용이 나올 곳이 없는데 변방의 근심은 예측할 수가 없으니, 만일 갑작스레 변고가 생기면 집집마다 거두기도 어렵습니다. 지금 마침 양전(量田)할 때가 되었으니 액수를 정하여 토지를 주기 전에 3년 동안 임시로 조세를 국가에서 거두어들인다면, 나랏일에 필요한 비용을 충당할 수 있으며 관원의 녹봉을 줄 수 있을 것입니다.

『고려사절요』권33 신우 4 무진 14년 7월

大司憲趙浚等, 上書曰. 正田制, 而足國用厚民生, 擇人材, 而振紀綱擧政令, 此當今之急務也. 國祚之長短, 出於民生之苦樂, 而民生之苦樂, 在於田制之均否. ……(中略)……

太祖龍興, 卽位三十有四日, 迎見群臣, 慨然嘆曰, 近世暴斂, 一頃之租, 收至六碩, 民不聊生, 予甚憫之. 自今宜用什一, 以田一負, 出租三升. 遂放民間三年租. 當是時, 三國鼎峙, 群雄角逐, 財用方急, 而我太祖, 後戰功先恤民, 卽天地生物之心, 而堯⋅舜⋅文⋅武之仁政也.

三韓旣一, 乃定田制, 分給臣民, 百官則視其品而給之, 身歿則收之, 府兵則二十而受, 六十而還. 凡士大夫受田者, 有罪則收之, 人人自重, 不敢犯法, 禮義興而風俗美. 府衛之兵, 州郡津驛之吏, 各食其田, 土著安業, 國以富强. 雖以遼金虎視天下, 而與我接壤, 不敢呑噬者, 由我太祖, 分三韓之地, 而與臣民共享其祿, 厚其生結其心, 爲國家千萬世之元氣故也.……(中略)……

至於近年, 兼幷尤甚, 姦兇之黨, 跨州包郡, 山川爲標, 皆指爲祖業之田, 相攘相奪, 一畋之主, 過於五六一年之租, 收至八九. 上自御分至于宗室⋅功臣⋅侍朝⋅文武之田, 以及外役⋅津⋅驛⋅院⋅館之田, 凡人累世所植之桑, 所築之室, 皆奪而有之, 哀我無告, 流離四散, 塡于溝壑. 祖宗分田, 所以厚臣民者, 適足以害臣民也, 此以私田爲亂之首也.

兼幷之家收租之徒, 稱兵馬使⋅副使⋅判官, 或稱別坐, 從者數十人, 騎馬數十匹, 陵轢守令, 摧折廉使, 飮食若流, 破費廚傳. 自秋至夏, 成群橫行, 縱暴侵掠, 倍於盜賊, 外方由此凋弊. 及其入佃戶則, 人厭酒食, 馬厭穀粟, 新米先納, 綿⋅麻脚錢, 榛⋅栗⋅棗⋅脩, 至於抑賣之斂, 十倍於其租, 租未納而產已空矣. 及其履畋之際則, 負結高下, 隨其意出, 以一結之田, 爲三四結, 以大斗而收租, 一碩之收以二碩而充, 其數.

祖宗之取民, 止於什一而已, 今私家之取民, 至於十千, 其如祖宗在天之靈何, 其如國家仁政何. 田以養民, 反以害民, 豈不悲哉. 民之出私田之租也, 稱貸於人而不能充也, 其所貸者, 賣妻鬻子而不能償也, 父母飢寒而不能養也. 冤呼之聲, 上徹于天, 感傷和氣, 召致水旱, 戶口由是而一空, 倭奴以之而深入, 千里暴屍, 莫有禦者. 貪饕之聲, 聞于上國, 社稷宗廟危於累卵.

臣等願遵聖祖至公分授之法, 革後人私授兼幷之弊. 非士非軍非執國役者, 毋得授田, 令終其身, 不得私相授受, 嚴立禁限, 與民更始, 以足國用, 以厚民生, 以優朝臣, 以贍軍士. 則國富而兵强, 禮義興而廉恥行, 人倫明而詞訟息. 社稷之基, 安盤石而壯太山, 國家之威, 震雷霆而熾炎火, 雖有外侮, 將自焦而自糜矣.

古人有言曰, 國無三年之蓄, 國非其國, 近者, 西北之行, 纔數月耳, 尙且公私不支, 上下俱困, 脫有二三年水旱之災, 其何以賑之, 千萬軍饋餉之費, 其何以應之. 況今中外倉廩, 一時俱匱, 軍國之須, 無從而出, 邊警之虞, 在所不測, 如有倉卒, 難以戶斂. 今當量田之時, 定數給田之前, 限三年權行公收, 可以充軍國之需, 可以給在官之俸.

『高麗史節要』卷33, 辛禑 4 戊辰 14年 7月

이 사료는 1388년(우왕 14년) 7월 조준(趙浚, 1346~1405)이 올린 전제 개혁 상소문의 일부분이다. 그는 1388년 7월, 1389년 8월, 같은 해 12월 총 3차에 걸쳐 전제 개혁론을 올렸는데 이 사료는 그 중 1차 개혁 상소라 할 수 있다.

고려 말 권문세족이 집권한 시기에 국가의 공권력을 배제한 상태에서 사전⋅농장이 확대되었다. 이는 민생을 위협함은 물론이고 국용⋅군수⋅녹봉 등이 파탄 지경에 이르게 하였다. 더욱이 신진 사대부는 자신들의 경제 생활과 밀접한 관계가 있으므로 이를 혁파해야 하였다. 하지만 근본적인 해결책이 없어 많은 문제점이 누적될 뿐이었다. 1388년 5월 이성계(李成桂, 1335~1408)위화도 회군 이후 신진 사대부가 권력을 장악하면서 사전(私田) 문제도 근본적인 해결이 가능해졌다.

위화도 회군 이후 즉위한 창왕(昌王, 재위 1388~1389)은 사전 개혁을 위한 교지를 발표하였다. 그것은 “선대 왕 때 사원에 시납한 왕실 직속 장⋅처전은 회수하여 다시 요물고(料物庫)에 소속시킬 것, 양계 지역의 토지 가운데 사전이 크게 무너졌으므로 그 폐단을 개혁할 방도를 도평의사사사헌부⋅판도사가 의논하여 보고하라”는 것이었다. 이에 조준이 1차 상소를 하였다. 상소에서 조준은 “무릇 인정(仁政)은 반드시 경계(經界)로부터 비롯되며, 전제(田制)가 바로잡혀야 국용(國用)이 족하고 민생은 후해지니 이것이 지금 급선무”라고 지적하였다. 그리고 사전의 폐단을 낱낱이 열거한 후 전국의 토지를 보편적인 국가 수조지로 편성한다는 원칙으로 개혁의 구체적인 요항(要項)을 제시하였다. 그의 상소는 사전 개혁 논의의 기폭제 구실을 하였다.

당시 그가 올린 전제 개혁 상소에서 제시한 전제를 바로잡는 조목을 보면, 녹과전시(祿科田柴)⋅구분전(口分田)⋅군전(軍田)⋅투화전(投化田)⋅외역전(外役田)⋅위전(位田)⋅백정대전(白丁代田)⋅사사전(寺社田)⋅역전(驛田)⋅외록전(外祿田)⋅공해전(公廨田)에 이르기까지 그 규모를 제시하였으며, 말미에서는 공사전을 모두 없애고 10결⋅15결⋅20결 단위로 작정(作丁)하여 각 고을마다 정호(丁號)를 천자문으로 표시할 것을 제안하였다. 공사전의 수조는 결당 쌀 20두로 하고자 하였다. 이 외에 토지 지급의 부정이나 토지 탈점, 토지 은결, 양전 고의 누락 등이 있을 때 이에 대한 처벌을 올리기도 하였다.

이 같은 전제 개혁 상소가 잇따르자 도당(都堂)에서 중신 회의를 개최하였다. 회의에서 이색(李穡, 1328~1396) 등이 개혁안에 반대하고 정도전(鄭道傳, 1342~1398) 등은 찬성하였으며 정몽주(鄭夢周, 1337~1392)는 중립을 지켰다. 다시 개최된 회의에서는 53명 중 찬성한 자는 급진파 18~19명이고, 권문세족과 온건 개혁파 등은 모두 반대하여, 사전을 한꺼번에 폐지할 것이 아니라 그 자체는 그대로 두고 거기에서 야기되는 문제점만 제거하자는 결론을 얻었다.

이와 같은 반대에도 불구하고 실권을 장악하고 있던 급진파 신진 사대부들은 이성계의 지원 아래 남부 6도의 양전과 3년 동안의 모든 공⋅사전조를 공수(公收)한다는 개혁안을 밀어붙였다. 그리하여 양전 사업이 강력하게 추진되어 이듬해(1389년)에 완료되었다. 공⋅사전조를 3년간 공수한다는 데 대해 권문세족의 강력한 반발이 있었지만, 사전은 사실상 폐지되었다.

1389년(공양왕 1년) 12월에 조준은 3차 상소를 통해 종래의 원칙을 확인하고, 이듬해 1월에는 새로운 과전 수급 대상자들에게 전적(田籍)을 나누어 주었다. 이어 9월에는 이전의 공⋅사전적을 수도의 시가에 모아서 불태웠다. 이때 공양왕(恭讓王, 재위 1389~1392)은 ‘조종의 사전의 법’이 혁파되었음을 한탄하고 눈물을 흘렸다고 한다. 이로써 법제상으로도 형식적으로도 고려 후기의 사전 제도는 완전히 폐지되었다.

사전⋅농장의 혁파는 권문세족을 경제적⋅사회적으로 몰락시켰다. 이는 고려 왕조의 몰락을 의미하기도 하였다. 1391년(공양왕 3년) 5월에 새로이 과전법이 공포되지만, 그것은 새 왕조 조선의 토지제도로서 기능하였다.

  * 이 글의 내용은 집필자의 개인적 견해이며, 국사편찬위원회의 공식적 견해와 다를 수 있습니다.

참고문헌

논문
「한국토지제도사(상)」,『한국문화사대계 2 : 정치⋅경제사』,강진철,고려대학교 민족문화연구소,1965.
「고려말기의 사전혁파와 그 성과」,『진단학보』66,강진철,진단학회,1988.
「고려 전시과체제하의 농민의 성격」,『한국사시대구분론』,강진철,한국경제사학회,1970.
「고려시대의 양전제」,『동방학지』16,김용섭,연세대학교 동방학연구소,1975.
「과전법의 성립과 그 성격」,『조선전기토지제도연구사』,김태영,지식산업사,1983.
「14세기말 사전혁파론자의 전제관-정도전과 조준을 중심으로-」,『경북사학』25,김형수,경북대학교 사학과,2002.
「13~14세기 수조권 분급제의 운영」,『동방학지』77⋅78⋅79,박경안,연세대학교 국학연구원,1993.
「전시과 체제에서 사전의 성격」,『한국 전근대사의 주요 쟁점』,윤한택,역사비평사,2002.
「고려말의 사전구폐책과 과전법」,『동방학지』42,이경식,연세대학교 출판부,1984.
「고려말기의 사전문제」,『조선전기토지제도연구』,이경식,일조각,1986.
「고려시대 토지제도의 변화와 향리」,『동방학지』125,이진한,연세대학교 국학연구원,2004.
「조준의 정치활동과 그 사상」,『사학연구』38,장득진,한국사학회,1984.
「고려말 전제개혁론의 기본방향과 그 성격」,『국사관논총』95,홍영의,국사편찬위원회,2001.
저서
『고려토지제도사연구』, 강진철, 고려대학교 출판부, 1980.
『한국중세농업사연구』, 김용섭, 지식산업사, 2000.
『고려후기 토지제도연구; 13⋅14세기 전제이정정책의 추이』, 박경안, 혜안, 1996.
『한국 중세 토지제도사』, 이경식, 서울대학교 출판부, 2006.
『한국 고∙중세 사회경제사 연구』, 이인철, 백산자료원, 2009.
편저
「전시과 제도」, 김재명, 국사편찬위원회, 1993.

관련 사이트

국사편찬위원회 한국사데이터베이스
링크연결
창닫기