사료로 본 한국사시대별조선 전기정치조선의 건국

정도전의 재상론

치전(治典)은 총재(冢宰)가 관장하는 것이다. 사도(司徒) 이하가 모두 총재의 소속이니1), 교전(敎典) 이하 역시 총재의 직책이다. 총재에 훌륭한 사람을 얻으면 6전(六典)이 잘 거행되고 모든 직책이 잘 수행된다. 그러므로 “임금의 직책은 한 사람의 재상을 논의하는 데 있다. ”라고 하였으니, 바로 총재를 두고 한 말이다.

총재는 위로는 군부(君父)를 받들고, 아래로는 백관(百官)을 통솔하며 만민(萬民)을 다스리는 것이니 그 직책이 크다. 또 임금의 자질에는 혼명강약(昏明强弱)의 차이가 있으니, 총재는 임금의 아름다운 점은 순종하고 나쁜 점은 바로잡으며, 옳은 일은 받들고 옳지 않은 것은 막아 임금으로 하여금 대중(大中)의 경지에 들게 해야 한다. 그러므로 “상(相)”이라 함은, 곧 돕는다는 뜻이다.

백관은 제각기 직책이 다르고 만민은 제각기 직업이 다르니, 재상은 공평하게 하여 그들로 하여금 각기 그 마땅함을 잃지 않게 하며, 고르게 해서 그들로 하여금 각기 그 거처할 곳을 얻게 해야 한다. 그러므로 “재(宰)”라 함은, 곧 관리한다는 뜻이다.

궁중의 비밀이나 빈첩(嬪妾)들의 시중, 내시(內侍)들의 집무, 가마와 말과 의복의 장식, 음식의 진상에 이르기까지 오직 총재만은 알아야 한다. 총재는 중신(重臣)이므로 임금이 예우를 하는데, 이처럼 몸소 자질구레한 일까지 관여하는 것은 너무 번거로운 일이 아니겠는가? 그렇지 않다. 빈첩⋅궁녀들[嬪媵]이나 내시[暬御]는 본래 임금의 심부름[使令]에 대비하는 직책이지만, 이들이 삼가지 않으면 간사하고 아첨하는 의혹이 있게 되고, 수레와 말, 의복과 음식은 본래 임금의 일신을 받드는 것이나, 이것을 절제하지 않으면 사치하고 낭비하는 폐단이 있게 된다. 그러므로 선왕(先王)이 법을 만들 때에 이러한 일을 모두 총재에게 소속시켜 총재로 하여금 절제하고 제한하게 하였으니, 이에 대한 생각이 원대하였던 것이다.

대저 임금은 높은 지위에 있으니 신하로서 임금을 받들면서 올바르게 하는 일은 어려운 것이다. 지혜와 힘[智力]으로 부지할 수도 없으며, 구설(口舌)로써 간쟁할 수도 없다. 오직 자신의 정성을 쌓아 임금을 감동시키고, 자기 자신을 바르게 하여 임금을 바르게 할 뿐이다.

백관과 만민의 무리를 총재 혼자서 다스리는 것은 또한 어려운 일이다. 그들에게 일일이 귀에 대고 가르칠 수도 없으며, 집집마다 찾아다니면서 깨우쳐 줄 수도 없다. 오직 사람들의 현명함과 어리석음을 알고서 이들을 관직에 등용하거나 물러나게 하면 모든 공적이 이루어지고 백관이 잘 다스려질 것이며, 일의 타당한 것과 마땅치 못한 것을 살펴 처리하면 만물이 제자리를 얻게 되고 만민이 편안해 질 것이다.

송나라의 큰 선비[大儒]인 진서산(眞西山)은 재상이 해야 할 일을 논하여, “자신을 바르게 하여 임금을 바르게 하고, 인재를 잘 알아 일을 잘 처리하는 것이다. ”라고 하였으니, 뜻있는 말이로다. 나의 어리석은 소견으로는, “자신을 바르게 하여 임금을 바르게 하는 것”은 곧 치전(治典)의 근본이고, “사람을 잘 알아 일을 잘 처리하는 것”은 치전으로 말미암아 행해지는 것이라고 생각한다. 그러므로 여기에서 아울러 논하는 바이다.

『삼봉집』권7, 『조선경국전』상, 치전, 총서

1)『주례』에 의하면, 주(周)나라 관직의 순위는 천관 총재(天官冢宰, 국정 전반을 총괄)⋅지관 사도(地官司徒, 교육 및 농상업)⋅춘관 종백(春官宗伯, 제사와 전례)⋅하관 사마(司馬, 군사)⋅추관 사구(秋官司寇, 법과 옥사)⋅동관 사공(冬官司空, 수리와 토목)인데, 동관 사공 부분은 일찍 소실되어 전한(前漢) 때 고공기(考工記)가 그 자리에 편입되었다.

治典, 冢宰所掌也. 司徒以下, 皆冢宰之屬, 則敎典以下, 亦冢宰之職也. 冢宰得其人, 六典擧而百職修, 故曰, 人主之職, 在論一相, 冢宰之謂也. 上以承君父, 下以統百官治萬民, 厥職大矣. 且人主之材, 有昏明強弱之不同, 順其美而匡其惡, 獻其可而替其否, 以納於大中之域. 故曰相也, 輔相之義也. 百官異職, 萬民異業, 平之使不失其宜, 均之使各得其所, 故曰宰也, 宰制之義也. 至於宮闈之密, 而嬪媵之進御, 暬御之執役, 輿馬服餙之玩, 食飮之供, 惟冢宰得知之. 冢宰重臣也. 人主之所禮貌也, 而身親細微之事, 不其宂乎, 曰非也. 嬪媵暬御, 本以備使令也, 不謹則有邪媚之惑, 輿馬衣服飮食, 本以奉身也, 不節則有奢華侈用之費. 故先王立法, 擧以此, 屬之冢宰, 而以爲之制節限量, 其慮遠矣. 夫以人主之尊, 人臣仰而正之, 難矣哉. 以智力持之不可也, 以口舌爭之不可也, 惟積其誠而動之, 正其已而格之耳. 百官萬民之衆, 而以一身治之, 亦難矣. 提耳而敎之不可也, 家喩而戶曉之不可也. 惟知人之賢不肖而進退之, 庶績興而百官治, 審事之當否而區處之, 物得其所而萬民安. 宋大儒眞西山之論相業曰, 正已格君, 知人處事, 旨哉, 言也. 臣愚以謂正已格君, 乃治典之本, 而知人處事, 治典之所由行也, 故於此幷論之.

『三峰集』卷7, 『朝鮮經國典』上, 治典, 摠序

이 사료는 정도전(鄭道傳, 1342~1398)이 편찬한 『조선경국전(朝鮮經國典)』 「치전(治典)」 ‘총서(總序)’에 있는 내용으로, 재상의 직분과 비중을 언급하고 정치는 재상 중심으로 이끌어야 하는 까닭을 밝히고 있다.

「치전」 총서에서는 권력의 중심이 총재(冢宰), 즉 재상에게 있어야 함을 강조하고 있다. 세습 군주제 하의 왕은 반드시 현명하다는 보장이 없을 뿐 아니라 한 사람의 왕이 만민을 다스리는 것은 불가능하므로, 왕에게 권력이 집중되는 것은 바람직하지 않다는 것이다.

정도전에 따르면, 군주는 재주의 혼명강약(昏明强弱)이 같지 않기 때문에 항상 궁중의 비밀, 빈첩(嬪妾)들의 시중, 내시(內侍)들의 집무, 가마와 말과 의복의 장식, 음식의 제공에 이르기까지 오직 총재의 지도를 받아야 한다. ‘재상’이라는 단어도 결국 총재가 어리석은 군주를 보상(輔相)하고, 백관과 만민을 그들의 마땅한 바를 잃지 않게 하는 것[宰]에서 파생한 것이다.

정도전은 새로 건국한 왕조(조선)의 기틀을 구축하기 위한 재상의 역할, 즉 재상론(宰相論)을 역설하였다. 그는 재상이란 ‘위로는 임금을 보필하고, 아래로는 백관을 통솔하며 만민을 다스리는 사람’이라고 규정하고, 이를 위해 재상에게는 강한 권한이 있어야 한다고 했다. 즉, 인사권⋅군사권⋅재정권⋅포상⋅형벌권 등 막강한 권한이 있어야 한다고 강조한 것이다.

정도전은 이런 권한과 책임 때문에 재상의 자질도 중요한 것으로 보았다. 정도전이 꼽은 재상의 자질에는 자기 자신을 바르게 함(正己), 임금을 바르게 함(正君), 사람을 가려서 씀(知人), 일을 공정하게 처리함(處事) 등이 있다.

이와 같은 정도전의 재상 중심 국가 통치론(의정부 서사제)은 왕권의 전제화를 통한 국왕 중심의 통치론(6조 직계제)를 추구하는 이방원(태종)과의 숙명적인 충돌을 불러왔다. 결국, 이방원이 일으킨 ‘왕자의 난’(1398)에 의해 정도전이 제거됨에 따라, 재상 국가론도 정도전과 운명을 같이하게 되었다.

  * 이 글의 내용은 집필자의 개인적 견해이며, 국사편찬위원회의 공식적 견해와 다를 수 있습니다.

참고문헌

논문
「조선초기의 건국 문제」,『고려시대의 연구』,이병도,을유문화사,1948.
「조선왕조의 유교정치와 왕권」,『한국사론』23,이태진,서울대학교 국사학과,1990.
「조선 태조의 왕권과 정치 운영」,『진단학보』64,최승희,진단학회,1987.
「조선초기 6조 연구」,『대구사학』20⋅21합,한충희,대구사학회,1982.
「조선초기 의정부 연구」,『한국사연구』31⋅32,한충희,한국사연구회,1982.
저서
『조선전기 군신 권력 관계 연구』, 김돈, 서울대학교 출판부, 1997.
『정도전론』, 이상백, 을유문화사, 1947.
『정도전 사상의 연구』, 한영우, 서울대학교 한국문화연구소, 1973.
편저
「개국초 왕권의 강화와 국정운영체제」, 최승희, 국사편찬위원회, 1995.

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