사료로 본 한국사시대별조선 전기정치지방 제도의 정비

유향소의 설치

유향소(留鄕所)를 다시 세우는 것이 좋은지의 여부를 의논하게 하였다. 영의정(領議政) 정창손(鄭昌孫), 우의정(右議政) 홍응(洪應) , 선성 부원군(宣城府院君) 노사신(盧思愼)이 의논하기를, “과거 유향소의 사람들이 향중(鄕中)에서 그 권위를 남용하여 불의를 저질렀으므로 그 폐단이 많았습니다. 그래서 선왕(先王)께서 폐지시켰던 것입니다. 간사한 아전을 견제하고 풍속을 바로잡는 것은 수령이 해야 할 일인데, 만약 모두 유향소에다 맡긴다면 수령은 할 일이 없지 않습니까? 또 국가에서 수령을 선발할 때에도 올바른 인재를 얻지 못하는 경우가 있는데, 하물며 한 고을의 유향소 인원을 선발할 때 어찌 매번 올바른 사람을 얻을 수 있겠습니까? 단지 한 고을에 큰 폐단만 될 뿐이고 정치에는 도움이 되지 않을 것입니다.” 라고 하였다. 청송 부원군(靑松府院君) 심회(沈澮), 파천 부원군(坡川府院君) 윤사흔(尹士昕), 좌의정(左議政) 윤필상(尹弼商), 영돈령(領敦寧) 윤호(尹壕)가 의논하기를, “유향소를 폐지한 이후로 시골의 풍속이 날로 악화되었으니, 폐단이 더 커지기 전에 막아야 합니다. 신들의 생각으로는 다시 세우는 것이 좋을 듯합니다. 다만 유향소의 인원이 어질고 어질지 못함이 모두 같지 않고 혹은 사심을 품고 폐단을 일으키는 자도 있을 것이니, 징계하지 않을 수는 없습니다. 그 금하고 억제하는 절목(節目)을 해당 관청에서 상의하여 시행하도록 하는 것이 어떻겠습니까?”라고 하였다. 광릉 부원군(廣陵府院君) 이극배(李克培)는 의논하기를, “주부군현(州府郡縣)에는 대부분 지역 토착민 가운데 같은 성씨를 가진 유력 집단인 토성(土姓)이 있습니다. 토성 출신 가운데 서울에 살면서 벼슬하는 자들의 모임을 경재소(京在所)라고 합니다. 경재소에서는 그 고향에 살고 있는 토성 중에서 강직하고 명석한 벼슬아치를 선택하여 유향소에 두고 유사(有司) 또는 간사한 관리의 범법 행위를 서로 조사하고 살펴서 풍속을 유지시켰는데, 그 유래가 이미 오래되었습니다. 중간에 폐지한 것은 세조(世祖) 때에 충주의 백성이 그 고을 수령을 고소한 적이 있었기 때문입니다. 그때 유향소에서는 수령을 고소한 일이 옳지 못한 행위라며 고소한 사람을 너무 심하게 억압하였는데, 이 사실이 마침내 임금에게까지 알려져 폐지시키기에 이른 것이지 다른 이유는 없었습니다. 그 뒤에는 간사한 관리들이 더욱 거리낌 없이 마음대로 불법을 행하여도, 경재소가 멀리 있어 미처 듣고 보지 못하기 때문에 이를 막을 방법이 없습니다. 그래서 (간사한 관리들이) 마을을 돌아다니며 백성들을 괴롭히는데, 수령이 한 번이라도 그것을 지적하면 몰래 수령의 허물을 기록해 두고 마을 백성을 은밀히 사주하여 그 허물을 폭로시켜 파직(罷職) 당하게 합니다. 그 때문에 수령들도 스스로 몸을 사리면서 날이나 보내게 됩니다. (그 결과) 풍속이 이 지경까지 무너졌으니 탄식이 나올 뿐입니다. 비록 다시 유향소를 세운다고 하여도 갑자기 풍속을 바로잡을 수는 없습니다. 그러나 간사한 관리들이 꺼려해서 방자하게 굴지 못하는 효과는 있을 것입니다. 최근에 충청도 관찰사(忠淸道觀察使)가 전의현(全義縣)의 관노(官奴)에게 고소를 당하였으니, 그 조짐이 염려스럽습니다. 신의 생각으로는 다시 유향소를 세우는 것이 국정(國政)에 해가 되지는 않을 것입니다. 유향소에서 폐단을 일으키는 데 대해서는 국가에서 정한 법이 있으니 견제하기 어렵지 않을 것인데, 또 무슨 걱정을 하겠습니까?” 하였다. 심회 등의 의논에 따랐다.

성종실록』권137, 13년 1월 22일(신묘)

議留鄕所復立便否. 領議政鄭昌孫⋅右議政洪應⋅宣城府院君盧思愼議: “前此留鄕所人員, 在鄕中, 竊其威權, 恣行不義, 其弊多端. 故先王朝革之. 制猾吏⋅正風俗, 守令事也, 若皆委之留鄕所, 則守令無所爲矣. 且國家選擇守令, 或不得人, 一邑留鄕人員, 豈盡得人乎? 徒爲一鄕巨弊, 無補治化.” 靑松府院君沈澮⋅坡川府院君尹士昕⋅左議政尹弼商⋅領敦寧尹壕議: “自留鄕所革去以後, 鄕風習俗, 日就淆惡, 漸不可長. 臣意以謂 ‘復立爲便.’ 但留鄕人員, 賢否不齊, 或有挾私作弊者, 不可不懲. 其禁抑節目, 令該司商議施行何如?” 廣陵府院君李克培議: “州府郡縣, 各有土姓. 其在京從仕者, 謂之京在所, 京在所, 擇其居鄕土姓剛明品官, 爲留鄕所, 有司奸吏所犯, 互相糾察, 維持風俗, 其來已久. 中間廢之者, 在世祖朝, 忠州民告其州守令, 其時留鄕所, 以守令告訴, 爲不可, 侵其人太甚, 乃至上聞, 以此罷之, 非他故也. 其後奸吏, 益無畏忌, 恣行非法, 京在所, 耳目亦遠, 未及見聞, 無由禁防. 橫行里落, 侵擾民戶, 守令一有所言, 則暗錄過失, 陰嗾村民, 發其過惡, 乃至見罷. 以此爲守令者, 亦隱忍度日, 風俗之弊, 一至於此, 可嘆也已. 雖復立留鄕所, 固不可遽變風俗. 然奸吏有所畏忌, 不得放肆, 則有之. 近日忠淸監司, 被告於全義官奴, 其漸可慮. 臣以謂 ‘復立留鄕所, 似無害於國政.’ 其留鄕之作弊者, 自有國法, 制之不難, 又何恤也?” 從沈澮等議.

『成宗實錄』卷137, 13年 1月 22日(辛卯)

이 사료는 1482년(성종 13)에 유향소(留鄕所)를 다시 설치하는 것과 관련하여 논의된 내용이다. 유향소는 고려 시대에 있었던 사심관(事審官) 제도에서 유래하였다. 초기에는 덕망이 높고 문벌이 좋은 사람을 사심관으로 삼다가 말기에는 지방의 유력자나 전직 벼슬아치들을 사심관에 임명하면서 유향품관(留鄕品官) 혹은 한량관(閑良官)이라고 하였다. 불법을 저지르는 향리(鄕吏)관노비를 규찰하고 동시에 불효를 하거나 친족 간에 화목하지 못하는 사람 등을 감찰하였으며, 관의 위세를 믿고 백성을 괴롭히는 자들을 탄핵하여 풍속을 유지하는 것이 목적이었다. 유향소에서 수령의 자문에 응하고 도움을 주는 일도 많이 하였으므로 그 존재의 필요성을 조정에서도 잘 알고 있었다.

그러나 조선 전기에는 유향품관의 권한이 강해지면서 수령을 견제하는 일이 빈번해졌다. 1406년(태종 6) 대사헌(大司憲) 허응(許應)이 이러한 폐단을 지적하며 유향소 폐지를 건의하여 유향소가 혁파되기에 이르렀다. 그러나 이 후부터 수령의 불법 행위가 늘어나고 향리들이 폐단을 일으키는 등 향촌 사회에 새로운 문제가 나타났다. 이를 해결하기 위하여 주부군현(州府郡縣)에 관원을 파견하여 수령을 돕거나 그들의 불법 행위를 규찰하는 신명색(申明色) 제도를 마련하는 등 세심한 전략을 세우다가 1428년(세종 10) 유향소를 다시 복구하게 되었다.

1435년(세종 17)에 이르러 경재소(京在所) 제도를 정비하여 유향소를 견제하자, 유향품관들은 자신들을 보호하기 위해 관권과 타협하고 순종하게 되었다. 경재소는 각 지방의 재경(在京) 연락 기구로, 이미 고려 후기인 공양왕(恭讓王) 때에 작성된 호적(戶籍)에도 등장한다. 중앙 정부에 재직하는 고위 관리가 출신 지역 경재소를 관장하며 그 지방에 설치된 유향소를 통제하고, 출신 지역과 정부와의 중간에서 여러 가지 일을 주선하거나 공물 상납을 책임지기도 하였다. 처음에는 반드시 해당 지방 유력자를 당상관(堂上官)으로 삼았으나, 후에는 가문 시조의 고향인 관향(貫鄕)이나 선조의 무덤인 선영(先塋) 등의 연고가 있는 서울의 유력자를 지정해서 경재소를 관장토록 하였다. 경재소는 지방 수령의 정사에는 관여할 수 없었으나, 경재소를 장악한 중앙의 고위 관리들은 지방의 정치와 경제적 영역을 침범하여 사적(私的) 경제 기반을 확대하기도 하였다. 예를 들어 중앙의 관리들은 경재소를 통해서 전국 각지에 산재한 토지와 노비를 지배하면서 전조(田租)노비들의 신공(身貢) 징수를 효율적으로 수행하였던 것이다.

유향소는 1467년(세조 13) 다시 한 번 혁파되었다. 이 시기 유향소를 혁파한 배경에 대해서는 대체로 두 가지 설이 있다. 하나는 함경도 각 관의 유향품관들이 이시애(李施愛)의 반란에 가담하여 수령들을 함부로 죽였으므로 혁파되었다는 것이다. 다른 하나는 세조 말년에 충주 백성이 수령을 고소하려 할 때 유향소에서 수령을 고소하는 것이 불가하다고 하여 사람들을 혹독하게 다루었는데, 이 사건이 세조에게 알려져서 혁파되었다는 주장이다. 혁파의 원인이 무엇인지 단정할 수는 없으나, 1467년에 유향소를 혁파하였다고 하여 이미 뿌리를 내린 유향소가 쉽게 없어지지는 않았다. 이후 유향소를 다시 설치하자는 복설(復設) 운동이 꾸준히 제기되었다. 앞서 제시한 자료는 이 과정에서 제기되었던 논의 과정의 한 부분이다. 그 결과 1488년(성종 19) 유향소는 다시 부활되었다.

당시 유향소의 부활은 훈구(勳舊) 대신들의 동의가 있었기에 가능하였다. 훈구 대신들은 당초 부활된 유향소에서 고을 선비들이 모여 술을 마시던 향음주례(鄕飮酒禮)와 벼슬에 있지 않은 양반들이 활을 쏘며 술을 마시던 향사례(鄕射禮)를 행하는 것을 반대하였다. 이런 행사를 시행하면 경재소 제도를 통해 자신들이 누리던 지방 사회에 대한 기득권이 손상을 입을 것이라고 우려하였기 때문이었다. 향음주례나 향사례는 향촌 질서를 파괴하는 자를 다스리는 데 목적이 있는 의례였다. 이 의례의 시행은 중앙에 새롭게 진출하던 사림(士林) 계열 신진 세력들에 의해 주장되었다. 하지만 경재소 제도가 존속하는 한 유향소 제도의 부활이 반드시 훈구 세력에게 불리할 것은 없었다. 경재소를 통해 유향소 임원을 임명, 파면할 수 있었으며 향리도 규찰할 수 있었기 때문이었다. 결국 다수의 훈구 대신들도 찬성 쪽으로 의견을 바꿈으로써 이 논의는 결말을 볼 수 있었다.

다시 설치된 유향소에는 향임(鄕任), 혹은 감관(監官) 및 향정(鄕正)의 임원을 두었다. 고을에서 향회(鄕會)를 개최하여 선거로 고을 인사 중 나이가 많고 인망이 있는 자를 좌수(座首), 그 다음을 별감(別監)으로 뽑은 후에 수령이 임명하였다. 임기는 대개 2년이었으나, 수령이 바뀌면 다시 뽑기도 하였다. 이때의 유향소는 교활한 아전과 간사한 백성을 규제하거나 중앙 집권 체제를 보조하는 기구로서 기능하기보다 향사례와 항음주례를 주로 담당하였다. 그리고 향촌 내 부모에 대한 불효와 친족 간의 불화, 웃어른에 대한 불공경 등 향촌 질서를 파괴하는 자들을 통제하여 향촌의 교화를 달성하는 데 중점을 두었다.

그러나 다시 설치된 유향소는 한계가 있었다. 본래의 의도대로 두 의례를 시행하는 유향소사림의 기반이 비교적 강한 영남 지방의 몇 고을에 한정되었다. 이에 다시 설치된 지 2∼3년 만에 중앙 정계에서는 유향소의 복설을 건의한 사림들이 오히려 혁파를 주장하는 사태가 벌어졌다. 그리고 지방에서는 유향소의 주도권이 훈구 대신들과 연결된 각지의 토착 지배 세력들에게 돌아가자, 사림 계열에 속하는 토착 지식인들은 생원과 진사들을 중심으로 사마소(司馬所)를 만들어 이에 맞서기도 했다. 향사례와 향음주례 보급을 목적으로 한 유향소 복립 운동이 이러한 경향으로 흐르게 된 것은 사림 세력의 힘이 아직은 미약했기 때문이었다. 정통 성리학파로서의 사림의 기반은 실제로 이 시기에는 아직 영남 지방을 크게 벗어나지 못하고 있었다. 이후 1603년(선조 36) 경재소가 혁파된 후에야 유향소는 명실상부한 향촌 자치 기구로 기능할 수 있게 되었다.

  * 이 글의 내용은 집필자의 개인적 견해이며, 국사편찬위원회의 공식적 견해와 다를 수 있습니다.

참고문헌

논문
「경재소와 유향소」,『택와허선도선생정년기념한국사학논총』,이성무,일조각,1992.
「사림파의 유향소 복립운동(상)-조선초기 성리학 정착의 사회적 배경-」,『진단학보』34,이태진,진단학회,1972.
「사림파의 유향소 복립운동(하)-조선초기 성리학 정착의 사회적 배경-」,『진단학보』35,이태진,진단학회,1973.
저서
『조선시대 지방 행정사』, 이수건, 민음사, 1989.
『증보판 한국사회사연구-농업기술 발달과 사회 변동』, 이태진, 지식산업사, 2008.
『조선 전기 지방 사족과 국가』, 최선혜, 경인문화사, 2007.
편저
「향촌 질서 재편 운동」, 이태진, 국사편찬위원회, 1996.

관련 사이트

국사편찬위원회 조선왕조실록
링크연결
창닫기