사료로 본 한국사시대별조선 전기경제과전법의 시행과 변화

정도전의 경제 사상

옛날에는 토지를 관에서 소유하여 백성에게 주었으니, 백성이 경작하는 토지는 모두 관에서 준 것이었다. 천하의 백성으로서 토지를 받지 않은 사람이 없고 경작하지 않는 사람이 없었다. 그러므로 백성은 빈부나 강약의 차이가 그다지 크지 않았으며, 토지의 소출이 모두 국가에 들어갔으므로 나라 역시 부유하였다.

토지 제도가 무너지면서 호강자(豪强者)가 남의 토지를 겸병하여 부자는 밭두둑이 잇닿을 만큼 토지가 많아지고, 가난한 사람은 송곳 하나 꽂을 땅도 없게 되었다. 그래서 가난한 사람은 부자의 토지를 차경(借耕)하여 1년 내내 부지런하고 고생하여도 식량은 오히려 부족하였고, 부자는 편안히 앉아서 손수 농사를 짓지 않고 용전인(傭佃人)을 부려서도 그 소출의 태반을 먹었다. 국가에서는 팔짱을 끼고 구경만 하고 그 이득을 차지하지 못하니, 백성은 더욱 곤궁해지고 나라는 더욱 가난해졌다.

이에 한전제(限田制)나 균전제(均田制)를 시행하자는 논의가 일어났다. 이것은 고식적인 방법에 불과한 것이나, 역시 백성의 토지를 다스려서 이를 백성에게 주어 경작하게 하는 것이다. 당나라의 영업전(永業田), 구분전(口分田)(【안】 당나라의 수전(授田) 제도는 1부(夫)가 1경(頃)의 토지를 받아서 그 중의 80묘(畝)는 구분전으로 삼고, 20묘는 영업전으로 삼았음) 제도도 역시 인구를 계산하여 토지를 주고 스스로 경작하게 하여서 그 전조(田租)를 국가의 비용으로 충당하였다. 그러나 식자(識者)들은 그 토지 제도가 바르지 못했음을 비난하였다.

전조의 토지 제도에는 묘예전(苗裔田)⋅역분전(役分田)⋅공음전(功蔭田)⋅등과전(登科田)과(【안】 고려의 토지 제도는 당나라 제도를 모방하여, 묘예전을 전대의 국왕 후손에게 분급(分給)하고, 역분전을 관작의 높고 낮음에 관계없이 인품에 따라서 주고, 공음전을 공신 및 귀화인(歸化人)에게, 등과전을 등과인(登科人)에게 특별히 주었다.) 군전(軍田)⋅한인전(閑人田)1)을 두어서 그 전조를 받아먹게 하였는데, 백성이 경작하는 경우에는 스스로 개간하고 점유하는 것을 허락하여 관에서 간섭하지 않았다. 그러므로 노동력이 많은 사람은 개간하는 땅이 넓고, 세력이 강한 사람은 점유하는 땅이 많았다.

그러나 힘이 약한 사람은 또 세력이 강하고 힘이 센 사람에게서 토지를 빌려 그 소출의 반을 나누었으니, 이것은 경작하는 사람은 하나인데 먹는 사람은 둘이 되는 셈이다. 그리하여 부자는 더욱 부유해지고 가난한 사람은 더욱 가난해져서, 마침내는 스스로 살아갈 길이 없어서 농토를 버리고 직업이 없이 떠돌아다니거나 직업을 바꾸어 말업(末業)에 종사하기도 했으며, 심한 경우 도적이 되기도 하였다. 아! 그 폐단을 어찌 다 말할 수 있으랴?

그 제도의 문란이 더욱 심해지면서는, 세력가들이 서로 토지를 겸병하였으므로 한 사람이 경작하는 토지에는 그 주인이 더러는 7~8명에 이르는 경우도 있었고, 전조를 바칠 때에는 인마(人馬)의 접대며, 청을 들어 강제로 사는 물건이며, 노자로 쓰이는 돈이며, 조운(漕運)에 드는 비용들이 또한 조세의 수효보다 배, 또는 5배 이상이나 되었다. 상하가 서로 이익을 다투어 일어나서 힘을 겨루어 빼앗으니, 화란이 이에 따라 일어나서 마침내는 나라가 망하고서야 멈추었다.

전하(殿下)잠저(潛邸)에 있을 때 친히 그 폐단을 보고 개탄스럽게 여기어 사전(私田)을 혁파하는 일을 자기의 소임으로 정하였다. 그것은 대개 경내의 토지를 모두 몰수하여 국가에 귀속시키고 인구를 헤아려서 토지를 나누어 주어서 옛날의 올바른 토지 제도를 회복시키려고 한 것이었는데, 당시의 구가(舊家) 세족(世族)들이 자기들에게 불편한 까닭으로 입을 모아 비방하고 원망하면서 여러 가지로 방해하여, 이 백성들로 하여금 지극한 정치의 혜택을 입지 못하게 하였으니, 어찌 한탄스러운 일이 아니겠는가?

그러나 뜻을 같이한 2~3명의 대신들과 함께 전대의 법을 강구하고 오늘의 현실에 알맞은 것을 참작한 다음, 경내의 토지를 측량하여 파악된 토지를 결수(結數)로 계산하여 그 중의 얼마를 상공전(上供田)국용전(國用田)군자전(軍資田)문무역과전(文武役科田)으로 나누어 주고, 한량(閑良)으로서 경성에 거주하면서 왕실을 호위하는 자, 과부로서 수절하는 자, 향역(鄕驛)⋅진도(津渡)의 관리, 그리고 서민과 공장(工匠)에 이르기까지 공역(公役)을 맡은 자에게도 모두 토지를 주었다.

백성에게 토지를 분배하는 일이 비록 옛사람에게는 미치지 못하였으나, 토지 제도를 정제하여 1대의 전법을 삼았으니, 전조의 문란한 제도에 비하면 어찌 만 배나 나은 게 아니겠는가?

『삼봉집』권7, 『조선경국전』상, 부전, 경리

1)한인전(閑人田) : 한인(閑人)에게 지급된 토지이다. 한인전의 지급 대상인 한인(閑人)의 실체에 대해서는 논란이 있는데, 직업적 무인으로서 유사시 정규군으로 징발 편성되는 존재라는 견해와, 6품 이하 관리 자녀로 아직 벼슬에 나아가지 않았거나 혼인하지 않는 자라는 견해가 있다.

古者, 田在於官而授之民, 民之所耕者, 皆其所授之田. 天下之民, 無不受田者, 無不耕者. 故貧富強弱, 不甚相過, 而其田之所出, 皆入於公家, 而國亦富. 自田制之壞, 豪強得以兼幷, 而富者田連阡陌, 貧者無立錐之地. 借耕富人之田, 終歲勤苦, 而食反不足, 富者安坐不耕, 役使傭佃之人, 而食其太半之入. 公家拱手環視, 而莫得其利, 民益苦而國益貧. 於是限田均田之說興焉. 是則不過姑息之計, 然亦治民之田, 授以耕之耳. 唐永業,口分之田【按 唐授田之制 一夫受田一頃 其八十畝爲口分 二十畝爲永業.】亦計口授田, 使自耕之, 以其租爲公家之用. 然識者譏其田制之未正也. 前朝田制, 有苖裔田⋅役分田⋅功蔭田⋅登科田【按 高麗田制倣唐制, 而苗裔田分給前代國王後, 役分田不論實階, 定以人品, 功蔭田賜功臣及投化人, 登科田登科人別賜.】 軍田⋅閑人田 以食其田租之入, 而民之所耕, 則聽其自墾自占, 而官不之治. 力多者墾之廣, 勢強者占之多, 而無力而弱者, 又從強有力者借之耕, 分其所出之半, 是耕之者一而食之者二. 富者益富而貧者益貧, 至無以自存, 去而爲游手, 轉而爲末業, 甚而爲盜賊. 嗚呼, 其弊有不勝言者. 及其法壞之益甚, 勢力之家, 互相兼幷, 一人所耕之田, 其主或至於七八, 而當輸租之時, 人馬之供億, 求請抑買之物, 行脚之錢, 漕運之價, 固亦不啻倍蓰於其租之數. 上下交征, 起而鬪力以爭奪之, 而禍亂隨以興, 卒至亡國而後已. 殿下在潛邸, 親見其弊, 慨然以革私田爲己任. 蓋欲盡取境內之田, 屬之公家, 計民授田, 以復古者田制之正, 而當時舊家世族, 以其不便於己, 交口謗怨, 多方沮毀, 而使斯民不得蒙至治之澤, 可勝歎哉. 然與二三大臣之同志者, 講求前代之法, 參酌今日之宜, 打量境內之田, 得田以結計者, 幾分上供之田, 國用軍資之田, 文武役科之田, 而閑良之居京城衛王室者, 寡婦之守節者, 鄕驛津渡之吏, 以至庶民工匠苟執公役者, 亦皆有田. 其授民以田, 雖不及於古人, 而整齊田法, 以爲一代之典, 下視前朝之弊法, 豈不萬萬哉.

『三峰集』卷7, 『朝鮮經國典』上, 賦典, 經理

이 사료는 정도전(鄭道傳, 1342~1398)이 고려 말의 토지 소유 상황과 이에 대한 개선을 위해 시행된 과전법을 평가하는 내용이다. 그의 저서인 『조선경국전(朝鮮經國典)』에 수록되었다. 『조선경국전』의 「부전」은 정도전의 경제사상이 잘 드러나 있는데, 그 중에서 경리편에서는 고려 말의 사전 개혁과 과전법의 시행에 대해 정도전이 가졌던 생각을 엿볼 수 있다.

고려 후기에는 개인 수조지로서의 사전과 이 같은 사전을 일정 지역에 집중하여 경영하는 농장이 널리 발달해 있었으며, 이들 사전이나 농장은 국가의 제도적 운영에 필수적인 각종 명목의 토지를 겸병⋅탈점하여 국가 체제 유지를 위태롭게 만들었다. 당시 사전은 우선 조업전(祖業田)이라 칭해지면서 제도적 절차를 거치지 않고 그 자손에게 상속되었다. 또한 사전 소유자들의 횡렴으로 농민들의 재생산 활동이 무방비 상태로 유린되었다.

이런 상황을 극복해 보고자 기회가 있을 때마다 국가적인 정리 작업이 시도되었지만, 그 사업은 일관성을 띠고 추진되지 못하였다. 하지만 1388년(우왕 14년) 위화도 회군 이후 사대부 세력이 정권을 장악하면서 변화가 시작됐다. 이 시기 급진파 사대부였던 정도전(鄭道傳, 1342~1398)조준(趙浚, 1346~1405) 등은 사회 문제를 해결하기 위해서는 토지 운용에서 전국의 토지를 보편적인 국가 수조지로 편성해 놓고 그 수조권의 일부를 국가 기관 혹은 공직자에게 분배해서 이를 받아 경비로 사용하도록 하되, 모든 것을 철저히 국가의 공적 관리 하에 두어 운용해야 한다고 생각하였다. 이들이 생각한 사전 개혁의 원래 이념은 토지 국유와 계민수전(計民授田)의 원칙을 실현하는 정전제를 모델로 한 이상적인 제도를 창출하는 것이었다.

개혁 추진 과정에서 정도전이 이상으로 생각하는 토지 제도와 조준의 입장에 차이가 있음이 드러났다. 정전제를 바탕으로 한 정도전의 개혁 구상은 당시 전제 개혁을 둘러싼 논쟁에서 쟁점화되지 못했지만 이후 수조권의 재조정을 주장하는 조준 등의 사전 개혁론과 그에 대한 이색(李穡, 1328~1396) 등을 비롯한 온건파 사대부가 대립하는 양상으로 전개되었다. 이를 볼 때 정도전의 개혁 구상은 급진파 사대부에게서도 동의를 얻지 못한 것으로 보인다. 이것은 정도전의 개혁 구상이 당시 현실에 비추어 지나치게 이상적이어서 실현 가능성이 적었던 것과 관련이 있다. 토지 국유의 이념이 이후에는 퇴색되어 거의 보이지 않게 된 것도 같은 맥락에서 이해할 수 있다.

비록 토지 국유의 이념을 관철할 수는 없었지만, 사전 경기(京畿)의 원칙을 견지하면서 전제 개혁의 골격을 가다듬어 1390년(공양왕 2년) 1월에 각품(各品) 관인에 대하여 토지 문서를 나누어 주었으며, 9월에는 종래의 공사 토지 문서 모두를 수도의 시가에 모아서 불태웠다. 지난날의 토지 지배 관계를 전면적으로 부정하는 대신, 기사(己巳, 공양왕 1, 1389) 양전에서 정당한 소유권을 가진 것으로 확인된 토지에 대해서만 소유권을 인정하며, 또한 이번의 전제 개혁 과정에서 새로 절급하는 토지에 대해서만 그 수조권 혹은 면조권을 인정하는 입장을 취했던 것이다. 이로써 고려를 지탱하는 토지 제도로 운용되어 온 사전은 일단 혁파되었다.

다음에 개혁파는 외방의 토지를 각 기관에 분속하고 각 직역인에게 절급하는 절차를 취하였다. 그리고 1391년(공양왕 3년) 5월 그 동안 추진해 온 전제 개혁의 내용을 과전법이라는 이름으로 공포하였다.

과전법을 시행한 목적은 고갈된 국가 재정을 확보하고 수조지 재분배를 통한 신진 관료의 생활을 보장하며, 피폐한 농민의 생활을 향상하고, 국방에 필요한 군량미를 확보하기 위해서였다. 또한 권문세족들이 불법적으로 차지하는 사전을 혁파하면서 농민들이 본래 소유했던 토지를 되찾아 주는 것도 중요한 목적이었다.

과전법이 시행됨으로써 분급수조지를 축소하고 국고 수조지를 확대하여 국가 재정의 기반이 확충되었다. 그리고 토지 지배 관계에서 고려 말의 사전에 의한 수조권적 지배보다 소유권 위주의 토지 지배 관계로 전환되었는데, 이는 당시 민전 자체에서 사유 관념이 심화되던 것과 관련이 있다. 농민의 소경전(所耕田)은 조세⋅요역⋅군역⋅공부 등의 부과 기준이 되었다. 농민이 의무 부담을 지는 대신 농민 소경전의 소유권이 보장된 것이다. 농민의 소경전인 민전은 공전의 틀 속에서 안정적인 소유권을 지니게 되었다.

과전법에 대해 정도전은 그 의의와 한계를 함께 인정하고 있다. 자신이 이상으로 삼았던 시대의 정전제와 같은 토지 제도에는 미흡하다고 판단했지만, 그나마도 당시의 토지 개혁으로서는 의의가 있음을 인정하고 또한 문란했던 전 왕조의 토지 제도에 비해서는 만 배나 나은 것이라 판단한 것이다. 토지 제도 개혁으로 자신의 이상을 실현하는 것이 어렵다고 판단한 정도전은 더 이상 토지 문제에만 집중하기보다는, 실시되는 과전법을 전제로 한 새로운 경제 사상을 구상하여 공정한 부세를 바탕으로 한 안정적 재정 운영이 필요함을 제시하였다.

  * 이 글의 내용은 집필자의 개인적 견해이며, 국사편찬위원회의 공식적 견해와 다를 수 있습니다.

참고문헌

논문
「과전법의 성립과 그 성격」,『한국사연구』37,김태영,한국사연구회,1982.
「고려말의 사전구폐책과 과전법」,『동방학지』42,이경식,연세대학교 국학연구원,1984.
저서
『조선전기 토지제도사연구』, 김태영, 지식산업사, 1983.
『조선전기토지제도연구 : 토지분급제와 농민지배』, 이경식, 일조각, 1986.
『조선전기 경제구조연구』, 이재룡, 숭실대학교 출판부, 1999.
『조선전기농업경제사』, 이호철, 한길사, 1986.
『근세조선사연구』, 천관우, 일조각, 1979.
편저
「토지제도」, 김태영, 국사편찬위원회, 2003.
『조선시대 농업사 연구』, 한국농업사학회 편, 국학자료원, 2003.
『새로운 한국사 길잡이』, 한국사연구회, 지식산업사, 2008.

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