사료로 본 한국사시대별조선 전기경제수취 체제의 확립

공납제의 폐단

강원도 감사 황희(黃喜)가 아뢰기를, “도내 영서(嶺西)의 각 고을에 예로부터 내려오는 민호(民戶)의 원수(元數)는 9509호인데, 근래에 기근으로 인하여 유리(流離)하여 없어진 호수가 2567호이고, 현재에 거주 호수가 6943호입니다. 이로 인하여 원전(元田) 6만 1790결 내에서 황폐된 것이 3만 4430결인데도 전에 인물이 번성할 때에 정하였던 공물(貢物) 수량으로 지금까지 내려오고 있습니다. 기근으로 겨우 살아가는 호구들은 제 집의 공물도 능히 견디어 내지 못하거늘, 유망(流亡)한 호구의 공물까지 덧붙여 징수하게 하니, 폐단이 매우 심합니다. 일찍이 이 뜻으로 사연을 갖추어 올려서 이미 감면을 받기는 하였으나, 그 감한 것이 겨우 10분의 1이고, 또 감한 것은 모두 갖추기 쉬운 물건들이고, 그 중 가장 갖추기 어려운 것은 다 그대로 있으므로, 한갓 감공(減貢)되었다는 이름뿐이고 혜택이 백성에게 미치지 못하였습니다. 청컨대 회양부(淮陽府)와 관내 칠현(七縣) 중 금성(金城)⋅김화(金化)⋅낭천(狼川)⋅평강(平康)을 우선으로 하여 타도에서 생산되지 않는 부득이한 국용에 쓰일 물건 외의 잡색 공물은 다시 마감(磨勘)하여 감면하여 주시어 백성들의 살길을 두텁게 하소서” 하니, 호조에 명하여 다시 각사(各司)에서 바칠 포수(脯脩)⋅유밀(油蜜) 등 20여 종류를 감면하도록 하였다.

세종실록』권23, 6년 3월 28일(갑진)

江原道監司黃喜啓, 道內嶺西各官, 在前民戶元數九千五百九戶, 近因飢饉, 流亡二千五百六十七戶, 時居止六千九百四十三戶. 因此, 元田六萬一千七百九十結內, 陳荒至三萬四千四百三十結, 其人物阜盛之時所定貢物之數, 至今仍舊. 飢饉强存之戶, 自家貢物尙未能支, 更將流亡人戶貢物, 疊數科斂, 爲弊莫甚. 曾將此意, 具辭以聞, 已蒙蠲減, 然其所減只十分之一, 而又皆易備之物, 其最難備者竝皆仍存, 徒有減貢之名, 惠不及民. 請淮陽府及任內七縣金城, 金化, 狼川, 平康爲先, 他道不産不得已國用之物外, 雜凡貢物, 更加磨勘蠲除, 以厚民生. 命戶曹更減各司所納脯脩, 油蜜等物二十餘件.

『世宗實錄』卷23, 6年 3月 28일(甲辰)

이 사료는 1424년(세종 6년) 강원도 감사로 재직하던 황희(黃喜, 1363~1452)가 기근으로 유⋅이민이 발생하여 민호 수가 감소하였다며 공물 부담을 덜어 달라고 올린 상소문이다. 사료에 나오는 공납 폐단은 공물의 부과 방식에서 비롯된 것이다. 공물의 부과는 해당 지역의 결수(結數)와 호구 수가 참작되었지만 그 기준은 분명하지 않았다. 또한 수취하는 과정이 모두 지방관향리(鄕吏)에게 맡겨졌기 때문에 처음부터 문제의 소지가 있었다. 진상 역시 공물과 마찬가지로 군현 단위로 배정되어 민호에게 부과되었다. 그뿐만 아니라 백성은 운반과 수송에 소요되는 노동력도 요역의 형태로 제공해야 했다.

물품을 부과할 때도 지역의 산물을 배정하는 것이 원칙이었지만 실제로는 그렇지 않은 경우가 많았으며, 한번 공물로 정해져서 공안에 오르면 이를 바꾸기가 쉽지 않았다. 이런 구조적 모순 속에서 사료와 같이 유민이 발생하면 남아 있는 민호들에게 부과되는 부담이 더 많아질 수밖에 없었다.

사료에 따르면 당시 기근으로 인해 유⋅이민이 증가하여 민호의 수가 9509호에서 6943호로 줄어들었고, 토지는 6만 1790결 중에서 3만 4430결이 황폐화되었다. 그럼에도 예전과 같이 계속 공물을 징수하여 기근 중에 겨우 살아가는 호구들은 자신의 공물도 감당하기 어려운데 유망한 유⋅이민의 공물까지 떠안게 되어 그 어려움과 폐단이 매우 심각함을 지적하였다. 이런 상황을 정부에 알려 일부 감면을 받기는 하였지만 겨우 10분의 1 수준이며, 모두 마련하기 쉬운 물건뿐 사실상 구하기 어려운 물건은 감면받지 못해 실질적인 혜택을 받지 못하였다. 이에 강원도 감사 황희가 다시 공물을 감해 줄 것을 청하였고, 이에 조정에서 호조에 명하여 20여 종의 공물을 감하도록 하는 조치를 취하였다.

조선 전기 농민들이 짊어진 부담 가운데 가장 무거운 것은 나라에 특산물을 바치는 공납이었다. 공납은 왕실이나 중앙 각 관청에서 필요한 농산물⋅임산물⋅수산물과 그 가공품⋅수공업 제품 등을 공물로 지정하여 전군 각 군현에서 수취하는 것이었다. 이 시기 공물은 국가 전체 재정의 60% 정도를 차지할 만큼 비중이 컸다. 따라서 공물 징수와 관리는 조선 왕조와 백성 모두에게 중요한 관심사였다.

공납제는 해당 지방 토산물을 공물로 지정하여 방침에 따라 정해진 공물을 지방 군현이 중앙의 각 관청에 직접 납부하는 것을 원칙으로 하였다. 또 공물의 양은 군현에 소속된 토지의 많고 적음에 따라 군현 단위로 책정되었다. 지방 군현에서는 특정한 가호를 정역호로 지정하여 배정된 공물을 조달하거나 군현민의 노동력을 동원하여 생산⋅납부하였다. 정부는 각 군현의 공물 종류와 양을 공안(貢案)이라는 장부에 규정하여 관리하였다. 공안에 규정한 공물은 토지에서 거두어들이는 조세와 함께 조선 정부가 운용하는 현물 재정의 주요 재원이었다.

이러한 공납제는 제도 자체와 운영상의 문제점이 발생하고 향촌 사회의 노동력 사정이 바뀌는 15세기 중반 이후 변화가 나타나기 시작하였다. 우선 공안에 규정된 공물 종류와 양은 일단 한번 정해지면 해당 군현의 생산 사정이 변하여도 조정하기가 어려웠다. 또 연산군(燕山君, 1476~1506) 대 이후 재정 수요가 크게 늘어나면서 수시로 별공 형태로 공물을 추가 배정하거나 다음 해 공물을 미리 거두는 인납(引納)이 일상화되었다. 이런 상황에서 백성은 어렵게 공물을 마련하더라도 이를 관아까지 운반하는 데 또 다른 어려움이 따랐으며, 운반비까지 내야 했기에 그 부담은 더 컸다. 여기에 공물을 징수하는 과정에서 관리들의 여러 비리까지 겹치면서 15세기 후반이 되면 공납이 군현의 일반 백성에게 가장 큰 조세 부담이 되었다.

또한 정부는 특정 공물을 생산하는 곳의 백성만이 전부 부담하는 폐단 때문에 마지못하여 그 공물이 생산되지 않는 군현에 공물을 배정하기도 하였다. 이 경우 수령이 군⋅현민에게 쌀이나 면포 등을 거두어 해당 공물을 생산하는 지방에서 직접 사서 납부하였다. 이러한 과정은 점차 상인들에게 맡겨져 갔다. 이른바 대납이 실시된 것이다. 군⋅현민의 부역을 통해 이루어지던 공물 생산이 15세기 중반 이후 역제가 무너지면서 그 대가를 면포로 납부하게 되자 대납이 한층 성행하였다. 조선 초기 대납은 원칙적으로 금지사항이었지만 특수 물품에 한해서는 이처럼 어쩔 수 없이 이루어진 측면이 있었고, 따라서 국가에서도 부분적으로 이를 허용하기도 하였다.

대납을 허용하는 것과는 별개로 방납이란 폐단이 발생하였다. 방납이란 말의 뜻은 백성의 현물 납부를 방해한다는 것으로, 현물 납부를 못하게 된 농민들에게 원래 물품 가격보다 훨씬 비싼 대가를 받아 냈다. 해당 군현에서 생산되지 않는 공물이나 수납 기한이 너무 짧은 경우 방납이 불가피한 경우도 있었지만, 대부분의 방납은 이에 따른 이익을 노린 공물 청부 행위였다. 방납은 국초 이래 정부에서 금지해 왔다. 그러나 방납의 이익이 적게는 몇 배, 많게는 수십 배에 이르렀기 때문에 정부의 방납 금지 조처는 실효를 거두기 어려웠다. 심지어는 해당 고을에서 생산할 수 있는 물품까지 방납업자들이 수령과 손을 잡고 방납하기도 하였다. 중앙관청의 서리 등이 방납업자들과 연계하여 정상적인 절차에 따라 지방 군현에서 마련하여 상납하는 공물이 품질이 나쁘다는 핑계로 수납을 거부함으로써 방납이 이루어지기도 하였다.

16세기 중후반 이후에는 공납을 둘러싼 문제를 해결하기 위한 여러 방안이 모색되었다. 방납의 폐단을 해소하고, 토산물이 나지 않는 곳에 배정된 공물이나 과도한 공물 지정 등을 개편하는 방안을 놓고 많은 논의가 이루어졌다. 특히 두 가지 방안이 집중적으로 논의되었는데, 하나는 중앙 정부에서 군현 단위로 지정된 공물 배정을 다시 개편하여 조정하는 것이었고, 다른 하나는 공물을 현물 대신 쌀로 거두어 이 쌀로 국가가 필요한 현물을 구입하는 방안이었다.

  * 이 글의 내용은 집필자의 개인적 견해이며, 국사편찬위원회의 공식적 견해와 다를 수 있습니다.

참고문헌

논문
「조선 세조대의 공물대납정책」,『조선시대사학보』36,강제훈,조선시대사학회,2006.
「16⋅17세기 공납제 개혁의 방향」,『한국사론』12,고석규,서울대학교 국사학과,1985.
「조선초기의 공물대납제」,『사학연구』22,김진봉,한국사학회,1973.
「조선전기 공물방납의 변천」,『경희사학』19,박도식,경희대학교 사학회,1995.
저서
『조선전기 공납제 연구』, 박도식, 혜안, 2011.
편저
「국가재정」, 이재룡, 국사편찬위원회, 2003.

관련 사이트

국사편찬위원회 조선왕조실록
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