사료로 본 한국사시대별조선 전기경제농업 중심의 경제 정책

세종의 농사를 권장하는 글

임금이 전교하기를, “나라는 백성으로 근본을 삼고, 백성은 먹는 것으로 하늘을 삼는 것인데, 농사하는 것은 옷과 먹는 것의 근원이므로 왕자(王者)의 정치에서 먼저 힘써야 할 것이다. 농사는 백성을 살리는 천명에 관계되는 까닭에, 천하의 지극한 노고로 복무(服務)하게 하는 것이다. 위에 있는 사람이 성심(誠心)으로 지도하여 거느리지 않는다면 어떻게 백성들이 부지런히 힘써서 농사에 종사하여 그 생생지락(生生之樂)을 누릴 수 있겠는가? ……(중략)…… 크게 생각하건대, 우리 태조께서 천운(天運)에 순응하여 나라의 터전을 여시고, 제일 먼저 전제(田制)를 바로잡아 백성을 도탄에서 건져 내어 농사의 이로움[利]을 누리게 하였으니, 그 농사를 권장하신 조목이 모두 법령에 갖추어 있다.

태종이 왕업을 계승하시어 씨 뿌리고 수확하는 일을 더욱 힘쓰셨다. 특히 어리석은 백성이 심고 가꾸는 방법에 어두운 것을 염려하셔서 유신(儒臣)에게 명령하여 우리나라의 말로 농서(農書)를 번역하게 하여 중앙과 지방에 널리 반포하시고 후세에 전하였다. 덕이 부족한 내가 왕업을 계승하여서는 밤낮으로 겁내고 두려워하노니, 삼가 이전 시대에 행해왔던 것과 조종(祖宗)에서 법도로 삼은 것을 생각하고자 한다. 돌아보건대 농무(農務)는 마땅히 백성에게 가까운 관리에게 책임을 맡겨야 하는 것이므로, 그들을 신중히 선택하여 임명하고 친히 격려하고 효유하였다. 또 차례로 주현(州縣)을 살펴보게 하고 그 땅에서 이미 시험한 결과를 모아서 『농사직설(農事直說)』을 만들어 농민들이 쉽고 훤하게 알게 하기에 힘썼으며, 혹시나 농사에 이로울 만한 것은 마음을 다하여 연구하여 실행하지 않은 것이 없었다.

그래서 사람들은 그 힘을 다하고 땅에는 버려 둔 이로움이 없게 되기를 기대하였는데, 백성에게는 저축할 여유가 없어서 한번 흉년이 들 때마다 번번이 굶주린 얼굴들을 하니, 이것은 관리들이 나의 가르침을 받듬에 힘쓰지 않고 권농에 종사함이 아직도 부족하기 때문이니 내가 매우 염려하는 바이다. 일찍이 옛날의 어진 수령들을 살펴보건대, 능히 한 지역의 이로움을 일으켜 백성들이 그 혜택을 받게 하는 것이 그들의 노력으로 이루어지지 않은 것이 없다. 공수(龔遂)가 발해(渤海)의 수령이 되어서 농사짓고 누에치는 일을 힘써 권장하였는데, 백성이 도검(刀劍)을 차고 다니는 자가 있으면 그것을 팔아서 소와 송아지를 사게 하였으며, 봄에는 밭에 나가 일하기를 권하고 겨울에는 곡식들을 거두어 모으게 하니, 백성이 다 부유하고 충실하게 되었다.

소신신(召信臣)은 남양(南陽)의 수령이 되었을 때에 백성을 위하여 이로운 일을 하기를 좋아하여 몸소 농사 짓는 것을 권장(勸奬)하느라고 들에 나다니면서 편안히 앉아 있는 때가 적었다. 다니다가 물이나 샘을 보면 도랑을 만들어 관개(灌漑)를 넓히니, 백성들이 그 이로움를 얻어서 농사에 힘쓰지 않는 사람이 없었던 것이다. 임연(任延)이 구진(九眞)의 수령이 되었는데 그곳의 풍속은 사냥을 생업으로 하고 소를 부려 농경하는 것을 알지 못하여 번번이 곤핍(困乏)하게 되었다. 이에 농기구를 주조(鑄造)하게 하여 개간을 가르치고, 해마다 개간을 넓히니 백성들이 자족자급하게 되었다. 신찬(辛纂)은 하남의 수령이 되어서 농상(農桑)을 독려하고 권장하되, 친히 살펴보고 부지런한 자에게는 포백(布帛)과 물화(物貨)를 주어 돕고, 게으른 자에게는 죄를 주었다. 주문공(朱文公)은 남강(南康)의 수령이 되었을 때, 게시문(揭示文)을 인쇄하여 백성에게 농사를 권장하였는데, (그 게시문에는) 갈아엎고, 거름을 주고 씨를 뿌리며, 제초(除草)하는 절목에서부터 삼과 콩을 심는 법과 제방과 못을 수리하는 일에 이르기까지 자세히 기술하지 않은 것이 없어서 거듭 타이르며, 때로는 친히 들을 순시하고 가르친 대로 하지 않은 자는 처벌하였다.

무릇 이런 일들이 어찌 그렇게 해야 할 이유 없이 번거롭고 소란스러움을 좋아서 하였겠는가. 대체로 보통 사람의 심정은 이끌어주면 스스로 힘쓰고, 놓아두면 게을러지는 것이다. 앞선 현인(賢人)이 말하였기를, ‘낮은 벼슬을 받는 선비라도 진실로 남을 사랑하는 데에 마음을 두면, 남에게 반드시 도움되는 바가 있다’라고 하였다. 하물며 지금의 감사와 수령의 책임을 맡는 자는 모든 것을 할 수 있는 권한을 잡고 있어서 한 지방의 안락과 걱정이 그 한 몸에 달려있다. 만약 성심으로 어루만지고 불쌍히 여긴다면 어찌 옛사람에게 미치지 못하겠는가.

대체로 말해서, 농가의 일이란 것은 농사 시기를 일찍 시작한 자는 수확도 또한 이르고, 힘을 많이 들인 자는 수확도 또한 많은 것이다. 그러므로 농정(農政)에 있어서 소중한 것은 오직 그 적절한 시기를 어기지 않고, 그 농사에 바칠 힘을 빼앗지 않는 데에 있을 뿐이다. 온갖 곡식은 심고 씨 뿌리는 것이 각각 그때가 있는 것이니, 때를 한번 잃어버리면 해가 다하도록 다시는 따라갈 수 없다. 백성의 몸은 이미 하나이니 힘을 둘로 나눌 수는 없는 것인데, 관에서 그것을 빼앗는다면 어찌 농사에 힘쓰라고 요구할 수 있겠는가. 진실로 인사(人事)를 이미 다하였다면, 비록 천운이 동반되지 않더라도 또한 그 재해를 막을 수 있는 것이다. 이윤(伊尹)의 구전제도(區田制度)1)와 조과(趙過)의 대전제도(代田制度)2)가 바로 그것이다.

근일에 경험한 일을 가지고 말한다면, 정사년(1437, 세종 19년)에 궁궐 후원에 농사짓는 것을 시험하여 사람의 힘을 더할 수 없이 다하였는데 과연 가뭄을 만나도 재앙이 되지 않고 벼도 자못 잘 영글었다. 이것은 우연히 천재를 만나더라도 사람의 힘으로 구제할 수 있음이 분명한 것이다. 전(傳)에 말하기를, ‘백성의 살아가는 길은 부지런한 데 있으니, 부지런하면 빈한하고 궁핍하지 않는다’라고 하였으며, 『서경(書經)』에 말하기를, ‘게으른 농부가 스스로 편안하여 힘써 수고로움을 짓지 아니하고 밭이랑에서 일하지 아니하면, 훗날 피와 기장의 수확이 없으리라’ 하였다. 따라서 힘써하는 노동이 지나칠지언정, 태만하고 게으른 데 빠져서는 안 된다는 것을 알 수 있다. 그러나 백성이 부지런히 힘쓰고자 하더라도, 관에서 권하고 시킴이 성실하지 아니하면 그 힘을 발휘할 곳이 없을 것이다.

또 망종(芒種)이라는 절기는 사람의 힘이 넉넉하지 못하여 비록 다 일찍 하지는 못하였을지라도, 이때까지만 심는다면 오히려 가을에 곡식이 성숙할 가망이 있는 것이다. 그런 까닭에 특히 망종이라는 절후를 한정으로 하여 늦어서 농사를 망치는 것이 이때를 맞추어 파종하는 것만 못하다는 것을 보이는 것이요, 반드시 이때를 기다려서 파종하는 시기로 하라는 것은 아니다. 농서(農書)에서도 또한 대개 일찍 파종하여야 한다고 하였는데, 지금의 수령들은 예전의 습관에 익숙해서 비록 파종 때를 만나고도 스스로 말하기를, ‘망종(芒種)이 아직 멀다’라고 하고는, 모든 농지에 관계되는 소송 사건을 즉시 처결하지 아니하며, 종곡(種穀)과 양곡을 빌려주는 등의 사무를 항상 빨리 처리하지 아니하여 번번이 시기를 놓치게 한다. 혹은 수령이 비록 감사에게 신속히 보고하여도, 감사는 호조에 이첩(移牒)하고, 호조에서는 의정부에 보고하며, 의정부에서는 사유를 갖추어 계문(啓聞)해야 하므로, 전전해서 서로 문서를 왕복하고 있는 동안에 망종은 이미 지나가고 만다. 혹은 농경의 적절한 시의(時宜)를 알지 못하고 한갓 권농해야 한다는 명분에만 힘써서 너무 일찍 심기를 독려하기 때문에, 종묘가 자라지 못하고 도리어 농사를 해치는 경우가 있으며, 혹은 참으로 절후(節候)의 이르고 늦은 것을 알지 못하고 스스로의 계획이 어설퍼서 일의 시기를 잃는 경우도 또한 있으니 이것이 어찌 근심을 나누어 백성을 사랑하는 자의 도리일 수 있겠는가. 누구든 나와 함께 정치를 같이하려는 자들은 나의 위임한 뜻을 본받고, 조종(祖宗)이 백성에게 두텁게 하신 법을 준수하며, 전현(前賢)들의 농사를 권과(勸課)한 규범을 보고, 널리 그 지방의 풍토에 마땅한 것을 물으며, 농서에 실린 내용을 참고하여 미리 시기에 맞출 것을 조치해서, 너무 이르게도 말고 너무 늦게도 하지 마라. 더구나 다른 직무를 주어 농사를 짓는 시기를 빼앗아서도 안되며, 각각 자신의 마음을 다하여 백성들이 근본을 힘쓰도록 인도하라. 농사에 힘쓰게 하여 우러러 어버이를 섬기고, 굽어 자녀를 길러서 나의 백성의 생명이 장수하게 되고, 우리나라의 근본을 견고하게 한다면, 거의 집집마다 넉넉하고 사람마다 풍족하여 예의를 지켜 서로 겸양하는 풍속이 일어나서, 시대는 평화롭고 해마다 풍족하여 함께 태평시대의 즐거움을 누릴 수 있을 것이다”라고 하였다.

세종실록』권105, 26년 윤7월 25일(임인)

1)구전제도(區田制度) : 해마다 전지를 바꾸어 곡식을 심는 농경법을 말한다.
2)대전제도(代田制度) : 같은 경지 내의 일부를 해를 바꾸어가며 재배함으로써 지력의 소모를 막고 일정한 수확을 계속 올리려는 농법이다.

壬寅/下敎曰, 國以民爲本, 民以食爲天, 農者, 衣食之源, 而王政之所先也. 惟其關生民之大命, 是以服天下之至勞. 不有上之人誠心迪率, 安能使民勤力趨本, 以遂其生生之樂耶. ……(中略)…… 洪惟我太祖應運開基, 首正田制, 拯民塗炭, 俾享耕鑿之利, 其勸課之條, 具在令甲. 太宗繼述, 益勤播獲之功, 特慮愚民昧於樹藝之宜, 命儒臣, 以方言譯農書, 廣布中外, 以傳于後. 寡予承緖, 夙夜兢惕, 仰惟前代時若, 惟祖宗是憲, 顧以農務, 當責近民之官, 是用愼簡, 親加勉諭. 且令逮訪州縣因地已試之驗, 輯爲農事直說, 務使田野之民曉然易知, 儻可以利於農者, 靡不悉心究擧. 期於人盡其力, 地無遺利, 而民無蓄積之餘, 歲一不登, 輒有飢色, 是吏奉吾敎不力, 而從事焉尙寡也, 予甚慮焉. 嘗觀古之賢守, 能興利一方, 而民受實惠者, 莫不以勤勞而成. 龔遂爲渤海, 務勸農桑, 民有帶持刀劍者, 使買牛犢, 春勸趨田, 冬課收斂, 民皆富實. 召信臣爲南陽, 好爲民興利, 躬勸耕農, 出入阡陌, 稀有安居. 行視水泉, 開通溝瀆, 以廣灌漑, 民得其利, 莫不力田. 任延爲九眞, 其俗以射獵爲業, 不知牛耕, 每致困乏. 乃令鑄作田器, 敎之墾闢, 歲歲開廣, 百姓充給. 辛纂爲河內, 督勸農桑, 親自檢視, 勤者資以帛物, 惰者加罪. 朱文公之爲南康也, 印榜勸民, 自犂翻糞種芟草之節, 以至種麻豆修陂塘之事, 莫不開具, 諄諄曉諭, 時親巡野, 罰不如敎. 凡此豈無自而好爲煩擾哉. 蓋常人之情, 率之則自力, 縱之則惰窳耳. 先哲有言 一命之士, 苟存心於愛物, 於人必有所濟. 矧今任監司守令之責者, 皆操可致之柄, 一方休戚, 係于一身, 若心誠撫恤, 何古人之不可及哉. 大抵田家之事, 趨時早者, 所得亦早 用力多者, 所收亦多, 故農政所重, 惟在不違其時, 不奪其力而已. 百穀種蒔, 各有其時, 時苟一違, 終歲莫追. 民旣一身, 力不可分, 奪之在官, 豈可責之力田. 苟人事旣盡, 則雖天運之不齊, 亦可禦也. 若伊尹之區田, 趙過之代田是已. 以近日所驗言之, 歲丁巳, 於後苑試治田極人力, 果遇旱不能爲災, 禾頗稔熟. 是則偶爾天災, 其以人力而可救也審矣. 傳曰 民生在勤, 勤則不匱. 書曰 惰農自安, 不愍作勞, 不服田畝, 越其罔有黍稷. 乃知寧過於勤勞, 不可失之怠惰也. 第民欲勤力, 勸課不實, 則無所施其力矣. 且云芒種者, 人力不贍, 雖不能皆早, 若及此時, 則猶有秋成之望. 故特限節候, 以示與其晩而失業, 不若及此時之爲愈也, 非謂必待此播種之期也. 農書亦云 大率欲早. 今之守令, 狃於故常, 雖當播種之時, 自謂芒種猶遠, 凡干土田訴訟, 未卽處決, 穀種口糧賑貸等事, 常不汲汲, 每失稽緩. 雖或守令申報監司, 監司移牒戶曹, 以報政府, 政府具由以啓, 轉相往復之際, 芒種已過. 或不識耕稼之宜, 徒務勸謀之名, 督種太早, 苗不得生, 反以害農者有之. 或未能眞知氣節之早晩, 自計疎虞, 以失事機者, 亦有之, 豈分憂字民之義乎. 凡與我共聖者, 其體予委任之意, 遵祖宗厚民之典, 視前賢課農之規, 廣詢風土所宜, 參以農書所載, 預期措置, 毋太早毋太晩. 尤不可興務以奪其時, 各盡乃心, 導民務本. 服田力穡, 仰事俯育, 以壽我民命, 以固我邦本, 庶幾家給人足, 蔚興禮讓之風, 時和歲豐, 共享熙皞之樂.

『世宗實錄』卷105, 26年 閏7月 25일(壬寅)

이 자료는 1444년(세종 26년) 윤7월 25일에 세종(世宗, 재위 1418~1450)이 내린 권농 교서이다. 유교 국가에서 권농이 왕정의 출발점으로 인식되고 있음을 세종의 권농 교서 첫머리에서 알 수 있다.

조선의 국왕은 권농, 즉 농사를 권장하고 장려하는 것을 가장 중요하게 여겼다. 권농을 위한 여러 조처 가운데 친경(親耕)은 국왕이 몸소 밭을 가는 시범을 보이는 것이었다. 국왕이 직접 쟁기질 시범을 보임으로써 농사의 중요성을 신하와 백성에게 널리 주지하는 것이다. 또한 조정에서는 농사 여건을 개선하기 위해 수리 시설인 제언을 쌓는 것을 독려하고, 농경에 이용하는 소를 도살하지 못하도록 하였다.

감사와 수령은 한 해의 농사를 시시각각 독려하고 살피는 책무를 짊어졌다. 수령은 파종과 제초, 수확 등이 곡물의 성질에 따라 때에 맞춰 진행될 수 있도록 독려하며, 농사가 진행되는 형편과 강수량을 파악하는 감농을 수행하였다. 또한 농지를 늘리는 개간을 장려하고, 양계 지역에 목면 경작을 권장하기도 하였다. 경우에 따라서는 중앙 관리를 지방에 파견해 농사를 독려하기도 하였다.

권농을 위해 국가가 곧 농사의 시기[時]를 알려 주는 것은 매우 중요한 정책 과제였다. 세종 대의 천문 연구는 천체의 운행을 밝힌다는 목적도 있겠지만 농사 시기의 정확한 파악이 더 중요한 현실적 과제였다. 그래서 이 시기의 천문학 연구는 이슬람의 천문학을 활용하면서까지 정밀과 정확을 기하고자 한 것이었다.

농시를 파악하기 위해서는 정확한 역법이 필요하였다. 세종 대에 간의대 설치에서 흠경각 건립에 이르는 천체 및 일시(日時) 측정을 위해 만든 여러 시설은 조선에 맞는 정확한 역법을 만들기 위한 노력의 일환이었다. 조선 전기에는 고려 말부터 쓰던 명의 대통력(大統曆)을 그대로 활용하였다. 명의 대통력은 중국 연경을 중심으로 만들어진 것이어서 조선에서 사용하는 데는 많은 혼란과 어려움이 따랐다.

역법을 만드는 일은 간의대가 세워진 1433년(세종 15년)에 시작되어 1442년(세종 24년)의「칠정산내편」 편찬으로 이어졌다. ‘본국력’이라고 불린 이 달력은 서울에서 관측한 자료에 기초하여 서울의 위도에 따라 계산된 것으로, 1년 길이를 365.2425일, 1달 길이를 29.530593일로 정하였다. 「칠정산외편」은 회회력법을 개정 증보한 이슬람 천문학의 번역본이었다. 이를 통해 볼 때 정확한 수치 계산은 이슬람 천문학의 활용에 힘입은 바가 컸다. 조선의 위도에 정확히 맞춘 새 월력의 제작은 ‘급시(及時)’를 요체로 하는 이 시기의 새로운 농업 기술을 장려하는 데에 매우 중요한 의미를 가졌다.

고려 말 조선 초의 농업 기술은 휴한법을 극복하고 연작법의 집적 농업 형태로 전환되고 있었다. 1429년(세종 11년)에 『농사직설(農事直說)』이 편찬된 것은 이러한 기술 전환의 한 징표라고 할 수 있다. 농기구의 발달로 제초 문제가 해결되어 거름을 주는 것이 자유롭게 이루어짐에 따라 얻어진 그러한 기술 전환은 단위 면적당 생산력의 증대를 가져왔으며, 또한 이 시기 사회 경제 발전의 큰 토대를 이루었다. 『농사직설』은 하삼도인 경상도와 전라도, 충청도 지방에서 먼저 달성된 농업 기술의 성과를 전국적으로 확산하기 위해 만들어졌다. 이 새로운 농법은 집적 농업이었기 때문에 ‘분전(糞田)’, ‘제초(除草)’의 문제와 함께 모든 경작 과정에서 ‘급시’가 매우 중요시되었다.

같은 시기 천문 연구는 월력 제작을 최종적인 목표로 두었다. 사실 농업 기술이 ‘급시’를 중요시한다 하더라도 하루 이틀을 다투는 것이 아니므로 월력은 농정에 결정적인 영향을 미치는 것이 아니었다. 하지만 농정을 왕정의 기본으로 삼는 입장에서 자기 나라만의 고유한 월력 체계를 갖추고 있지 못하는 것은 명분이 서지 않았다.

『농사직설』 편찬과 함께 세종 대 농정 강화 정책의 큰 표시로 흔히 거론되는 권농 교서는 실상 새 월력이 간행된 바로 이듬해, 곧 1444년 7월에 내려졌다. 이 교서는 위에서 보듯 ‘급시’를 거듭 강조하고 있는 것이 특징이다. 그리고 이때는 또한 새로운 수세 제도인 공법(貢法)이 확정된 직후로서, 세종 대의 문화 발전을 위한 일련의 노력이 이 무렵 성과를 거두어 가는 양상을 보였다.

  * 이 글의 내용은 집필자의 개인적 견해이며, 국사편찬위원회의 공식적 견해와 다를 수 있습니다.

참고문헌

논문
「조선초기의 권농정책」,『동방학지』42,김용섭,연세대학교 국학연구원,1984.
「14세기 고려말 조선초 농업 기술 발달의 추이」,『농업사연구』,염정섭,,2007.
「15~16세기 수전 농법의 전개」,『한국사론』,염정섭,,1994.
「조선전기 직전제의 운영과 그 변동」,『한국사연구』28,이경식,,1980.
「조선 초 월령의 이해와 국가운영」,『한국사상사학』36,한정수,한국사상사학회,2010.
저서
『조선시대농법발달연구』, 염정섭, 태학사, 2002.
『한국중세 토지제도사』, 이경식, 서울대학교 출판부, 2006.
『조선전기농업경제사』, 이호철, 한길사, 1986.
편저
『조선시대 농업사 연구』, 한국농업사학회 편, 국학자료원, 2003.
『세종조문화연구』Ⅱ, 한국정신문화연구원 편, 한국정신문화연구원, 1984.

관련 사이트

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