사료로 본 한국사시대별조선 후기정치영⋅정조의 개혁 정치

장용영의 설치

앞서 임인년(1782, 정조 6)에 (정조께서) 명하여 무예 출신과 무예 별감으로 장교를 지낸 사람 30명을 가려서 【숙묘(肅廟) 을축년(1685, 숙종 11)에 무예 별감 30명을 훈련도감 국출신(局出身)1)의 3개 번(番)에 번갈아 임명한 제도를 따른 것이다.】 번을 나누어 명정전(明政殿) 남쪽 회랑에 당직을 서게 하였다. 그리고 을사년(1785, 정조 9)에 장용위(壯勇衛)라 호칭하고 20명을 늘리니, 이것이 장용영(壯勇營)이 설치된 시초이다. 이때부터 해마다 인원을 늘려 왔는데, 척씨(戚氏)의 남군(南軍) 제도를 본받아 5사(司)에 각기 5초(哨)를 두는 것으로 규례를 삼고 3초는 초마다 115명으로 하였다【정규 군인 90명, 기총(旗摠) 3명, 대장(隊長) 9명, 서자적(書字的) 1명, 패두(牌頭) 1명, 고수(鼓手) 1명, 인기수(認旗手) 1명, 화병(火兵) 9명이다】. 정미년(1787, 정조 11)에 처음으로 27명을 두기 시작해서 무신년(1788, 정조 12)에 88명으로 증원하여 좌초(左哨)를 만들었고, 신해년(1791, 정조 15)에 우초(右哨)를 추가했으며, 계축년(1793, 정조 17)에 중초(中哨)를 늘렸다. ……(중략)…… 도제조【1원】는 계축년에 처음 두었는데, 대신 중에서 당시 호위대장을 겸임한 사람이 겸직하도록 하고, 호위청을 장용영에 통합하였다. 향색 제조(餉色提調)【1원】는 호조나 선혜청의 현직 당상관이나 이전에 역임한 사람으로 추천한다.사(使)【1원】는 일찍이 장수를 지낸 사람에게 제수한다. 계묘년(1783, 정조 7)에 처음으로 둔 병방(兵房)은 장수의 직임이나 포도대장을 지낸 사람을 일찍이 임명하여 병방이라 이른 것이니, 그것은 승정원의 병방 승지가 오위(五衛)습조(習操)점고(點考)를 관장하는 예를 본뜬 것이다. 계축년에 사(使)【문서에서는 대장(大將)이라 칭했다】로 호칭을 바꾸고 일찍이 장신(將臣)을 지낸 사람을 제수하였다【대개 군색 제조(軍色提調)를 겸했다】. 종사관(從事官)【1원】은 정미년에 처음으로 두어 음관(蔭官)으로 임명하였다. 선기 별장(善騎別將)【2원】은 신해년에 처음으로 두어 아장(亞將)으로 임명하였다. 진법 훈련 중일 때나 중일 시사회(中日試射會) 때의 행중군(行中軍)⋅행파총(行把摠)【5원】은 무신년에 처음으로 두어 기유년과 계축년에 증설하였는데, 2품 절도사에서부터 방어사까지 중에서 임명하였다. 선기장(善騎將)【3원】은 정미년에 처음으로 두어 신해년과 계축년에 증설하였는데, 당상 3품관으로 임명하였다.

초관(哨官)【25원】은 정미년에 처음으로 두어 무신년⋅기유년⋅계축년에 증설하였는데, 당하 3품관 이하로 임명하였다. 액외 장용위(額外壯勇衛)【15원】는 신해년에 처음으로 두어 장수 집안의 자손이나 지벌(地閥)이 두드러지거나 기운이 뛰어난 사람들을 가려서 임명하였다. 지구관(知彀官) 21원, 무예 통장(武藝統將) 2원【무예 별감을 거느려 숙위에 대비한다】, 별부료(別付料) 2원【글을 알고 계산에 밝은 자로 삼아서 본 장용영의 회계를 맡게 한다】, 교련관(敎鍊官) 20원은 겸직일 경우 본직의 사무를 보지 않도록 면제한다. 패장(牌將) 8원【전각의 계단 아래서 일을 맡는다】, 약방(藥房) 1원, 침의(鍼醫) 1원, 화원(畵院) 1원, 사자관(寫字官) 1원, 별무사(別武士) 36명, 부료 무사(府料武士) 16명, 서리(書吏) 16명, 서사(書寫) 3명, 대령 서리(待令書吏) 3명, 조보 서리(朝報書吏) 1명, 서원(書員) 7명, 고직(庫直) 13명, 대청직(大廳直) 1명, 도방자(都房子) 4명, 궁시인(弓矢人) 2명, 도변수(都邊首) 2명, 사령(使令) 41명, 구종(驅從) 14명, 우장직(雨裝直) 2명, 다모(茶母) 2명, 의막 군사(依幕軍士) 2명, 제약군(劑藥軍) 1명, 문서직(文書直) 12명, 방자(房子) 15명, 소방자(小房子) 22명, 군사(軍士) 5명, 사환군(使喚軍) 30명, 역인(役人) 15명, 복직(卜直) 5명, 사고직(私庫直) 4명, 기영 겸감색(畿營兼監色) 4명, 향군 구관 감색(鄕軍句管監色) 26명이었다【각 고을의 향무사(鄕武士) 13명, 읍리(邑吏) 13명이다.】.

정조는 또 군대가 있으면 군량이 있어야 하므로 매번 하나의 영(營)을 둘 때마다 백성들이 피해를 받아, 훈련도감을 설치하면서는 3년 동안의 세금으로 2필의 포(布)를 내야 했고, 금위영어영청수어청총융청을 설치하면서는 보미(保米)와 보포(保布)가 6도의 책임이었는데, 지금 다시 각 영이 하던 대로 한다면 원대한 대책이 되지 못할 것이라고 여겼다. 이에 내탕전을 내놓아 여러 도에서 곡식을 사들이고, 내사(內司)의 전장 소속 토지로써 조세를 비싸게 받던 것을 폐지시켜서 그들의 요역을 가볍게 해 주고, 황해도와 평안도에 둔전을 설치하기도 하였다. 심지어는 진상품이 첨가된 것과 상을 주는 격식이 남용되는 것, 액정서(掖庭署) 서리들 가운데 남아도는 인원과 군제(軍制)의 법에 어긋난 것, 선혜청에 저장된 갑옷과 투구 값으로 낸 쌀[甲胄價米]과 호조에서 가져다가 내사에서 다른 물건으로 납부하던 것 등을 바로잡아 나누어 주기도 하고 혹은 모두를 붙여 주기도 하였다.

그리고 유사에게 명하여 이런 종류들을 찾아보게 하였다. 그리하여 환곡을 많이 나누어 주어 백성들을 괴롭힌 것이 있으면 돈으로 바치게 해서 그들이 기운을 펼 수 있게 해 주고, 보관된 환곡이 많아서 농민들을 애태우게 한 것이 있으면 더 나누어 주어 그들의 양식을 넉넉하게 해 주며, 혹은 값을 매겨 무역을 하기도 하고 혹은 값을 주고 옮겨 오기도 하였다. 이렇게 하여 각 창고의 곡식이 총 43만 1,691석이었는데, 이를 관서⋅해서⋅호서⋅호남⋅영남⋅관동에 나누어 두었고, 3진(鎭)의 곡식은 총 9,948석이었는데, 매년 한 해에 들어오는 것으로 쌀은 2만 5,890석이고, 대두는 4,690석이고, 돈은 7만 8,895냥이고, 무명은 367동 19필이고, 삼베는 26동 25필이었다.

수원부를 이미 외영(外營)으로 삼고서는 국초에 영안도(永安道)의 마군(馬軍)을 친군위(親軍衛)라고 호칭한 전례에 따라 친군위 306명을 두고 탐라에서 기르던 말을 가져다 한 사람에게 한 필씩 준 다음 훈련도감의 말 지급 규정에 따라 해마다 모자라는 수를 채웠는데, 그 수가 매년 30, 40필 이하가 되지는 않았다【화성의 군제는 결국 오위의 제도를 본떠 따로 절목을 만들어서 정조의 허락을 받았다】. 이것이 내영과 외영의 전말이다. ……(중략)……

장용위라는 호칭을 내린 것은 오위의 한 위를 본딴 것이고, 삼부(三部)를 설치하지 않고 오사(五司)를 설치하여 서울과 시골에 나누어 둔 것은 중국 남방의 군제를 본뜬 것이다. 장용위를 혹은 군사들 속에서 뽑고 혹은 시험을 보아 뽑기도 하고 혹은 무과에 뽑혔으나 아직 벼슬을 하지 않은 자로 한 것은 내금위 국출신(局出身)을 뽑는 데서 본뜬 것이고, 정원 외에 무반 집안의 자제를 뽑은 것은 장수의 재목을 기르기 위해서이다. 선기대(善騎隊)를 말 타는 재간을 가진 자로 뽑거나 특별한 기예를 가진 자로 뽑은 것은 마대(馬隊)에서 본뜬 것이다. 승호군(陞戶軍)을 뽑아 올리게 한 것은 훈련도감에서 본뜬 것이지만 7도(道)에서 두루 그렇게 하지 않은 것은 왕도(王都)가 있는 근기(近畿, 기호 지방) 지역을 중요하게 여겨서이다. 장수를 두고서 관직은 사(使)로 일컫고 문서에는 대장으로 일컫게 한 것은 어영을 본뜬 것이고, 내사(內使)를 두고 또 외사(外使)를 둔 것은 용대장(龍大將)과 호대장(虎大將)을 본뜬 것이다. 중군을 두지 않고 별장을 두어 조련할 때의 호령을 승접(承接)한 것은 광묘(光廟) 때의 좌상(左廂)⋅우상(右廂)과 숙묘(肅廟) 때의 정초청(精抄廳) 제도를 이어받은 것이로되 천총(千摠)을 두지 않은 것은 중국 남방 군대의 옛 제도를 본뜬 것이고, 강서(講書) 시험에 『병학통(兵學通)』을 사용하고 기예 시험에 『무예보(武藝譜)』를 사용한 것은 영묘(英廟)경모궁(景慕宮)의 유지를 천명하자는 것이다. 내사와 외사가 차는 부신(符信)과 밀부(密符)는 통용하면서 병부(兵符)만은 특별히 호부(虎符)를 쓰는 것은 잔뜩 성을 내어 으르렁거리는 범에서 뜻을 취함과 동시에 국초의 일을 이어받자는 데서 온 것이다【병방을 설치한 초기에 하교하기를, “명소(命召) 제도는 특별히 삼경(三更) 이후에 대신을 부르는 부계(符契)였다. 그래서 각 군영의 장수들이 명소패(命召牌)를 차고 부신(符信)이 없는 것에 대하여 예전부터 경륜 있는 인사들이 의아스러운 일이라고 여겼다. 이제 이를 감안하여 호부(虎符) 1개와 전령패(傳令牌) 1개를 만들어 지급해야겠다.”고 하였다】. 대장은 군색 제조(軍色提調)를 겸해서 병사에 관한 일을 전적으로 관장하고, 재용에 대해서는 향색 제조(餉色提調)가 주관한다. 이재간(李在簡)⋅서유린(徐有隣)⋅김이소(金履素)⋅정민시(鄭民始)⋅이명식(李命植)⋅이시수(李時秀)⋅서용보(徐龍輔)가 서로 이어 향색 제조가 되었다. 서유린과 정민시가 가장 오랫동안 맡았으므로 모든 재용에 대한 조치와 계책들이 모두 이들 두 사람에게서 나왔고 이명식이 또 그 다음이었다.

정조실록』권37, 17년 1월 12일(병오)

1)훈련도감 국출신(局出身) : 훈련도감의 최하위 군관이다. 인조 때 남한산성을 방어한 병사들 중 시험을 쳐서 선발한 인원을 7개 국으로 편성하고, 창덕궁의 후원으로 나가는 영숙문(永肅門) 경비를 맡겨 국출신 또는 무용청(武勇廳)으로 부른 것이 시초였다. 효종 때 인원수를 줄여 5개국으로 만들었다가 다시 4개국으로 만들었고 1663년(현종 4)에 3개국으로 정비하였다. 1685년(숙종 11) 3개 국에서 10명씩 선발하여 무예청(武藝廳)에 배속시켰고 1783년(정조 7) 이를 분리하여 장용위(壯勇衛)를 설치하였다.

先是壬寅, 命抄擇武藝出身及武藝別監之間經將校者三十人,【遵肅廟乙丑, 以武藝別監三十人, 交差於訓鍊都監局出身三番之制..】分番入直於明政殿南廊. 乙巳, 號壯勇衛, 仍增二十人, 此壯勇營設施之權輿也.. 自是逐年增置, 倣戚氏南軍之制, 以五司各五哨爲例, 三哨每哨一百十五名..【正軍九十, 旗摠三, 隊長九, 書字的一, 牌頭一, 鼔手一, 認旗手一, 火兵九..】丁未, 創二十七名, 戊申增八十八名爲左哨.. 辛亥增右哨.. 癸丑增中哨..…(中略)…都提調,【一員..】癸丑, 創以大臣中時帶扈衛大將人例兼, 合扈衛廳於壯勇營.. 餉色提調,【一員..】以戶⋅惠堂時任及曾經人備擬, 使【一員..】以曾經將臣人除授.. 癸卯創置兵房. 以將任及捕將履歷人曾除, 謂之兵房, 蓋倣政院之兵房承旨, 掌五衛習閱之例也.. 癸丑, 改號使【文牒稱大將..】以曾經將臣除授..【例兼軍色提調..】從事官【一員..】丁未創, 以蔭官差除.. 善騎別將【二員.】辛亥創, 以亞將差除. 習陣中日射會時, 行中軍⋅行把摠【五員.】戊申創, 己酉癸丑增置. 自二品節度使, 至防禦使人差除. 善騎將【三員.】丁未創, 辛亥癸丑增置, 以堂上三品差除. 哨官【二十五員.】丁未創, 戊申⋅己酉⋅癸丑增置, 以堂下三品以下差除. 額外壯勇衛【十五員.】辛亥創, 以將家子枝及地閥表著身手膂力出類人抄擇差下. 知殼官二十一員, 武藝統長二員【統領武藝別監, 以備宿衛.】別付料二員【有文籌者爲之, 自本營會計.】敎鍊官二十員, 除本仕. 牌將八員【給事於殿陛下.】藥房一員, 鍼醫一員, 畫員一員, 寫字官一員, 別武士三十六人, 付料武士十六人, 書吏十六人, 書寫三人, 待令書吏三人, 朝報書吏一人, 書員七人, 庫直十三名, 大廳直一名, 都房子四名, 弓矢人二人, 都邊首二名, 使令四十一名, 驅從十四名, 雨裝直二名, 茶母二名, 依幕軍士二名, 劑藥軍一名, 文書直十二名, 房子十五名, 小房子二十二名, 軍士五名, 使喚軍三十名, 役人十五名, 卜直五名, 私庫直四名, 畿營兼監色四人, 鄕軍句管監色二十六人.【各邑鄕武士十三, 邑吏十三.】上又以有軍則有餉, 而每置一營, 民受其害, 訓局設而三年之稅, 二疋之布, 作禁⋅御⋅守⋅摠設, 而保米⋅保布, 遍六道, 今若復如各營之爲, 則非所以遐圖也. 於是, 出內帑錢, 貿置穀物於諸道, 罷內司庄土之厚歛者, 輕其徭而設爲屯田于兩西. 以至進上之添補者, 賞格之侵用者, 掖隷之冗額者, 軍制之違式者, 甲胄價米之藏于惠廳者, 內司給代之出於度支者, 或釐劃之, 或全屬之. 仍命有司, 推類而求之. 還穀有分多而病民, 則作錢以紓其力. 留多而傷農, 則加俵以贍其糧, 或詳定而換貿, 或給價而移來. 於是, 各庫穀摠四十三萬一千六百九十一石, 分置關西⋅海西⋅湖西⋅湖南⋅嶺南⋅關東. 三鎭穀摠九千九百四十八石, 每一歲所入米二萬五千八百九十石零, 大豆四千六百九十石零. 錢七萬八千八百九十五兩零, 綿布三百六十七同十九疋零, 麻布二十六同二十五疋. 水原府旣爲外營, 依國初永安道馬軍稱親軍衛之例, 置親軍衛三百六人, 取耽羅牧馬, 人授一疋, 照訓局給馬之法, 歲補其闕, 每不下三四十疋.【華城軍制, 竟倣五衛之制, 別有節目允下.】此內外營始末也.…(中略)…其錫號壯勇, 取倣于五衛之一也, 不設三部而設五司, 分置京鄕, 取倣于南方之軍制也. 壯勇衛, 或以行伍, 或以取才, 或以出身者, 取倣于內禁衛局出身, 而額外之取武家子, 儲將材也. 善騎隊之或取馬才, 或取別技, 取倣于馬隊也. 陞戶軍之抄上, 取倣于訓局, 而不遍于七道者, 重王畿也. 置將帥官職稱使, 文牒稱大將, 倣御營也, 置內使, 又置外使, 倣龍大將⋅虎大將也. 不置中軍而置別將, 承接操鍊時號令者, 述光廟時左⋅右廂, 肅廟時精抄廳, 而不設千摠, 亦南軍之故制也. 試講, 用《兵學通》, 試技, 用《武藝譜》, 闡明英廟曁景慕宮遺志也. 內外使所佩, 符信⋅密符通用, 而兵符之特用虎符, 取義於闞虓, 而繼述于國初也.【兵房設置之初, 下敎曰: “命召之制, 特三更以後, 召大臣之符契也. 將臣之佩命召而無符信, 自昔經綸之士起疑之論. 今宜參用造給虎符一⋅傳令牌一.”】大將, 帶軍色提調, 專管兵事, 而財用則餉色提調主之. 李在簡⋅徐有隣⋅金履素⋅鄭民始⋅李時秀⋅徐龍輔, 相繼爲餉色提調. 而徐有隣⋅鄭民始最久任, 凡財用措劃, 皆出於此二人, 而李命植又其次矣.

『正祖實錄』卷37, 17年 1月 12日(丙午)

이 사료는 1793년(정조 17) 수원에 장용영 외영을 설치하면서, 장용영의 설치 과정을 비롯해 확대 개편되는 과정을 설명한 자료이다.

정조(正祖, 1752~1800, 재위 1776~1800) 대에 처음 설치된 군사 기구는 숙위소(宿衛所)였다. 숙위소는 1776년(정조 원년) 홍상범(洪相範, ?~1777)과 홍술해(洪述海, 1722~1777) 등이 은전군(恩全君, 1759~1777)을 추대하려고 사건을 일으키자, 국왕의 숙위 강화를 위해 설치되었다. 숙위 대장은 금위영 대장이 겸임했으며, 단순한 궁궐 숙위뿐 아니라 도성 전체의 경비를 모두 관장하였고, 더 나아가 5군영까지 총괄하는 위치에 이르렀다. 숙위소는 병조와 오위도총부의 관할에서 벗어나 있었던 것이다. 초대 숙위 대장으로는 홍국영(洪國榮, 1748~1781)이 임명되었다. 그는 도승지로서 숙위 대장을 겸하면서 숙위소를 자신의 권력을 강화하는 기구로 이용하였다. 결국 숙위소는 홍국영이 1779년(정조 3) 9월에 축출되면서 함께 폐지되었다.

이후 정조는 왕권 강화를 위해 군사력 장악이 필수적이라고 판단하여 1785년(정조 9) 장용위(壯勇衛)를 설치하였다. 장용위는 국왕의 호위만을 전담하는 군대였다. 숙위 체제를 비롯한 궁성 호위군의 체제를 새롭게 모색한 것은 국왕의 친위군이던 금군(禁軍)이 질적으로 저하되는 한계 때문이기도 하였다. 장용위는 무과 출신자를 임용함으로써 이 한계를 극복하려고 했다. 이 무렵 사도 세자(思悼世子, 1735~1762)를 기리는 경과(慶科)에서 선발된 무사들도 모두 군대에 편입시키려고 했으므로, 이 둘의 목적이 결합되면서 장용위가 창설되기에 이르렀다. 장용위는 이후 1787년(정조 11) 종전 30여 명에서 50명으로 보강되면서 장용청(壯勇廳)으로 확대되었다. 그리고 이것이 다음 해인 1788년(정조 12)에는 장용영으로 이름이 바뀌었으며, 1793년(정조 17)에는 내영과 외영으로 제도화되었다.

장용영 내영은 수도인 한성부에 설치되었고, 외영은 1793년 수원에 화성(華城)이 축조되어 유수부로 승격하자 수원부를 중심으로 설치되었다. 수원 유수가 장용 외사를 겸임하였다. 사도 세자의 무덤인 현륭원(顯隆園)과 국왕이 행차할 때 머무는 행궁 지역에 설치된 외영은 실제로는 내영보다 중요시되었다. 외영은 화성 행궁과 성을 지키는 정군(正軍) 및 수성군(守城軍), 그 수성을 돕는 사방 각 읍의 협수군(協守軍)으로 구성되었다. 이와 같은 외영의 군제는 왕권을 강화하는 대책이면서도 5군영의 난립에 따른 국가 재정의 악화를 개선하기 위한 정조의 의지가 반영된 결과였다.

장용영의 운영비는 기본적으로 왕실 경비에서 지출되었다. 그러나 처음 규모를 확대해 나갈 때는 주로 훈련도감금위영어영청총융청수어청⋅군기시 등 다른 군영의 재정과 군사를 이동시킴으로써 최소한의 경비로 설치하였다. 이는 여타 5군영의 규모가 실제적으로 축소되는 것을 의미하였다. 이 중에서 가장 정예 부대였던 훈련도감에서 이동한 군사는 2,200여 명에 이르는 대규모였다. 수어청 또한 군영의 의미를 상실할 정도로 타격을 받았다. 어영청금위영도 400∼500명에 달하는 군액(軍額) 감소가 있었다. 곧 장용영은 그 규모 면에서 내영 하나만으로도 다른 5군영의 규모와 동일한 정도가 되었다.

장용영의 대장은 전통적 무반 가문이 아닌 신흥 무반 세력이 담당하는 현상을 보였으며, 장용 대장은 처음에는 국왕의 특지로 차출되도록 규정되어 있었다. 5군영과 명령 전달 체제도 달랐다. 5군영의 경우 대장의 명령이 중군(中軍)과 천총(千摠)을 통하였던 것과는 달리, 장용영은 대장의 군령이 직접 별장(別將)과 선기장(善騎將)에게 전달되게 되어 있었다. 중간 층위를 배제한 대장의 직접적인 군대 통할을 의미하는 것이었다. 장용 대장은 대체로 정조 즉위에 공이 있는 친위 관료 세력 혹은 측근 외척의 경우 국왕의 특지로, 신흥 무반의 경우 3명 이상을 추천하는 장망(長望)으로 발탁되었다. 국왕의 친위 군대로서의 성격을 강화한 것이었다. 장용영에 대한 전폭적인 지지는 신료들의 반대에 부딪히기도 하였다. 신료들은 새로운 군대를 창설하는 일은 경비의 지출이라고 하였고, 금군 등 국왕의 호위 군사가 있음에도 새로운 군영을 창설하는 것은 모순이라고 지적하였다. 이는 정조장용영 설치 의도를 간파한 것으로, 정조의 왕권 강화를 우려하며 이에 반대한 것이다.

정조가 왕권 강화 차원에서 설치한 친위 군대인 장용영은 이후 1800년(순조 즉위년) 정조의 사망과 동시에 혁파되었다. 1801년(순조 1) 1월 공노비 혁파로 인한 재정의 결손분이 장용영의 예산에서 충당되었다. 군영으로서의 기능을 대폭 위축시킨 조치였다. 그리고 1802년(순조 2) 1월 심환지(沈煥之, 1730~1802)의 발의로 장용영은 혁파되었으며, 장용영 소속의 군사와 관원은 5군영에 소속되었고, 장용영 재산은 선혜청훈련도감 등으로 옮겨졌다.

  * 이 글의 내용은 집필자의 개인적 견해이며, 국사편찬위원회의 공식적 견해와 다를 수 있습니다.

참고문헌

논문
「정조대 장용영 설치의 정치적 추이」,『사학연구』78,김준혁,한국사학회,2005.
「정조 연간 무반군영대장과 군영정책」,『한국사론』24,배우성,서울대학교 국사학과,1991.
「『본영도형』을 통한 조선후기 장용영의 모습」,,이왕무,한국학중앙연구원 장서각,2009.
편저
「정조대 탕평정국과 왕정체제의 강화」, 박광용, 국사편찬위원회, 1997.
「화성축조와 장용영 창설」, 이왕무, 육군본부, 2012.
「삼군문 도성수비체제의 확립과 그 변천」, 이태진, 육군본부, 1977.
「정조대 화성건설과 수도방위체제의 재편」, 장필기, 서울시립대학교 서울학연구소, 1998.

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