사료로 본 한국사시대별조선 후기경제수취 제도의 문란과 개편

대동법 시행

나라 초기에, 여러 가지 토공(土貢)은 대략 고려조의 제도를 모방하였다. 태종 때 비로소 공부(貢賦)를 제정하고, 세종공안(貢案)을 제정하여 그 읍의 생산되는 바에 따라 그곳 백성으로 하여금 서울에 있는 관청에 직접 납부하게 하였다. 용도가 점점 넓어지고 복정(卜定)한 것이 어떤 일정한 규칙이 없어 밖으로는 아전들이 사사로운 곳에 보관하여 물종(物種)이 부패하고, 안으로는 세력 있는 지방 사족들이 방납(防納)하고 하급 관리들 또한 백성을 약탈하므로 온갖 폐단이 번다하게 일어나 백성이 견딜 수 없었다.

중종조광조(趙光祖)가 공안을 개정하자고 주장하였고, 선조이이(李珥)수미법(收米法)을 시행하기를 청하였으며, 임진왜란 이후에는 우의정 유성룡(柳成龍)이 역시 미곡을 거두는 것이 편리하다고 주장하였으나, 일이 모두 성취되지 못하였다. 선조 41년(1608)에 이르러 좌의정 이원익(李元翼)의 건의로 대동법을 비로소 시행하여, 민결(民結)에서 미곡을 거두어 서울로 옮기게 했는데, 먼저 경기에서 시작하고 드디어 선혜청을 설치하였다. 인조 2년(1624)에 이원익이 다시 건의하여 강원도에도 시행하게 되었으며, 효종 3년(1652)에 우의정 김육(金堉)의 건의로 충청도에도 시행하게 되었으며, 효종 8년(1657)에는 김육이 또다시 청하여 전라도 연읍(沿邑)에도 시행하였으며, 현종 3년(1662)에는 형조판서 김좌명(金佐明)이 청하여 산군(山郡)까지도 아울러 시행하였으며, 숙종 3년(1677)에는 도승지 이원정(李元禎)이 청하여 경상도에도 시행하였으며, 숙종 34년(1708)에는 황해도 관찰사 이언경(李彦經)의 상소로 황해도에도 시행하게 되었다.

그 방법은 경기⋅삼남(三南)에는 밭과 논을 통틀어 1결에 쌀 12말을 거두고, 관동도 이와 같게 하되 토지 조사가 되지 않은 읍에는 4말을 더하며, 영동(嶺東)에는 2말을 더하고, 해서에는 상정법(詳定法)을 시행하여 15말을 거두니, 통틀어 명칭하기를 ‘대동(大同)’이라 하였다.

옛날 여러 도와 각읍에서 각각 그 토산물로 공납하던 것을 모두 경공(京貢)으로 만들고, 경공주인(京貢主人)을 정출(定出)하여 거두어들인 미곡으로 그 가격을 헤아려 정하고, 어린작등(魚鱗作等)하여 공인(貢人)에게 출급(出給)하고 물건을 진상하게 하여, 제향 어공(祭享御供)과 제반 경용(諸般經用)의 수요를 충당하고, 남으면 각 고을에 남겨 놓아 공용(公用)의 비용으로 준비하였다.

만기요람』, 재용편3, 대동작공, 대동법

國初, 凡百土貢略倣麗朝之制. 太宗朝始定貢賦, 世宗朝又定貢案, 隨其邑產使土民直納京司矣. 用度漸廣, 卜定無常, 外而人吏留邸, 物種陳敗, 內而豪右防納, 吏胥誅求, 百弊蝟興, 民不支堪. 中宗朝, 文正公趙光祖有改貢案之議, 宣祖朝, 文成公李珥請行收米之法, 壬辰後, 右議政柳成龍亦言收米之便, 而事皆未就. 至宣祖戊申, 左議政李元翼建白, 刱行大同法, 收米于民結, 移作京貢, 先始畿甸, 遂置宣惠廳. 仁祖甲子, 元翼復建白, 行於關東, 孝宗壬辰, 右議政金堉建白, 行於湖西, 丁酉, 堉又請行於湖南沿邑, 顯宗壬寅, 刑曹判書金佐明請幷行山郡, 肅宗丁巳, 都承旨李元禎請行嶺南, 戊子, 因海伯李彦經疏行於海西. 其法, 畿甸⋅三南, 通田畓一結收米十二斗, 關東同, 而未量邑加四斗, 嶺東,【關東 有嶺東⋅嶺西之別】 加二斗, 海西, 行詳定法收十五斗, 統而名之曰大同. 昔之諸道各邑, 各以其土物來貢者, 幷作京貢定出京貢主人, 以其所收之米量定其價, 魚鱗作等,【自單等⋅兩等或至七⋅八等, 亦有逐朔上下者】 出給貢人, 使之進排, 以爲祭享御供及諸般經用之需, 餘則儲置各邑, 以備公用之資.

『萬機要覽』, 財用編3, 大同作貢, 大同法

이 사료는 『만기요람(萬機要覽)』재용편(財用編)3, 「대동작공(大同作貢), 대동법(大同法)」에 실려 있는 대동법 실시와 관련한 내용이다. 『만기요람』은 1808년(순조 8년) 서영보(徐榮輔, 1759~1816)⋅심상규(沈象奎, 1766~1838) 등이 순조(純祖, 재위 1800~1834)의 명을 받아 편찬하였다. 『만기요람』은 조선 시대 국왕의 정무총람(政務總覽)에 참고가 되는 각종 자료를 수록한 책이다.

대동법공물(貢物)을 쌀로 통일하여 바치게 한 납세 제도이다. 공납 제도는 각 지방의 특산물을 현물로 수취하는 제도인데, 지역별로 부담이 불공평하고 수송과 저장에도 불편이 많았다. 수취할 공물의 종류와 수량을 적어 놓은 세입 예산안인 공안(貢案)에 한 번 배정된 공물은 쉽게 기록이 수정되지 않아 실제 그 지방에서 생산이 되지 않는 경우에도 납부해야 하였다. 이를 이용하여 중간에서 공물을 대납하고 이익을 취하는 방납(防納) 행위가 확산되었지만, 이 과정에서 차익을 노린 상인과 관리들의 모리 행위가 극심해지면서 농민 부담은 가중되는데 오히려 국가 수입은 감소하는 폐단이 발생하였다.

이에 대한 모순을 시정하기 위해 조선 중기 이이(李珥, 1536~1584)유성룡(柳成龍, 1542~1607) 등은 현물 수취 방식의 공납제수미법(收米法)으로 개선할 것을 주장하였다. 임진왜란을 겪으면서 농민의 몰락이 가속화하자 정부는 대동법으로 공납제를 개혁하였다.

임진왜란 후 가장 시급한 과제는 황폐해진 농촌의 복구였으며, 이를 위해 공납과 같은 농민의 부담을 경감시키는 조치가 필요하였다. 이런 상황에서 광해군(光海君, 재위 1608~1623)이 즉위하자 호조참의 한백겸(韓百謙, 1552~1615)은 대공수미법(代貢收米法) 시행을 제안했고, 영의정 이원익(李元翼, 1547~1634)이 이를 재청하여 1608년(광해군 1년) 5월 경기도에 한하여 실시할 것을 명하고 선혜법(宣惠法)이라는 이름으로 9월부터 실시되었다. 그 후 1624년(인조 2년)에는 강원도, 1651년(효종 2년)에는 충청도, 1658년(효종 9년)에는 전라도, 1666년(현종 7년)에는 함경도, 1677년(숙종 3년)에는 경상도, 1708년(숙종 34년)에는 황해도에서 실시되었다. 대공수미법은 광해군 이후 대동법이란 이름으로 일반화되었다.

대동법공납의 부과 기준을 그동안 가호별로 부과하여 특산물로 징수하던 것을 토지를 기준으로 부과하여 1결당 12두로 하였다. 이는 전세영정법(永定法)의 결당 4두에 비하면 그 부담이 얼마나 컸는지 짐작할 수 있다. 대동법이 시행되면서 토지가 없거나 적은 농민에게 과중하게 부과되었던 공물 부담은 없어지거나 어느 정도 경감되었다.

한편 대동법을 실시하여 정부가 수취한 쌀로 직접 물자를 조달하게 되면서 공납 청부업자인 공인(貢人)이 출현하였다. 이전의 방납(防納) 상인과 달리 공인은 정부가 물자 조달을 공식적으로 인정한 어용상인으로서, 산업 자본가로 성장하여 수공업과 상업 발달을 촉진하였다. 또한 화폐 유통을 촉진하고, 운송 활동의 증대를 가져와 교환 경제 체제로 전환되도록 하였다. 이러한 경제 변화로 상공인층이 사회적으로 성장하고 농민 분화를 촉진시켜 종래의 신분 질서가 와해되는 데 영향을 주었다.

대동법은 1608년 경기도에 한해 실시하여 전국적으로 시행하기까지 100여 년이 걸렸다. 이는 양반 지주들의 반대가 심했기 때문이다. 대동법 실시로 농민들은 쌀뿐 아니라 포나 동전 등으로도 납부하여 점차 조세의 금납화가 촉진되었고, 공납전세화가 일반화되었다.

  * 이 글의 내용은 집필자의 개인적 견해이며, 국사편찬위원회의 공식적 견해와 다를 수 있습니다.

참고문헌

논문
「16⋅17세기 공납제 개혁의 방향」,『한국사론』12,고석규,서울대학교 국사학과,1985.
「대동법의 시행을 둘러싼 찬반양론과 그 배경」,『대동문화연구』8,김윤곤,성균관대학교 대동문화연구원,1971.
「인조대의 대동법 논의」,『역사학보』155,지두환,역사학회,1997.
「대동법 실시의 영향」,『국사관논총』12,최완기,국사편찬위원회,1990.
저서
『조선후기 경제사 연구』, 김옥근, 서문당, 1977.
『조선왕조재정사연구』Ⅲ, 김옥근, 일조각, 1988.
『17세기 조선의 공납제 개혁논의와 대동법의 성립』, 이정철, 고려대학교 박사학위논문, 2004.
편저
「대동법의 실시」, 한영국, 국사편찬위원회, 1976.

관련 사이트

국사편찬위원회 한국사데이터베이스
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