사료로 본 한국사시대별조선 후기경제수취 제도의 문란과 개편

환곡제의 폐단

농가엔 반드시 식량을 비축하여 / 3년이면 1년 치를 비축하고 / 9년이면 3년 치를 비축하여 /검발하여 백성 먹여 살리는 건데 / 한번 사창이 시작된 후로 / 불쌍히도 수많은 목숨 떠돌이 됐지 / 빌려 주고 빌리는 건 두 쪽이 다 맞아야지 / 억지로 시행하면 그건 불편한 거야 / 천하 백성이 다 머리 흔들지 / 군침 흘리는 자는 한 명도 없어 / 봄철에 좀먹은 것 한 말 받고 / 가을에 정미 두 말을 갚는데 /더구나 좀먹은 쌀값 돈으로 내라니 / 정미 팔아 돈으로 낼 수밖에 / 남는 이윤은 교활한 관리 살찌워 / 환관 하나가 밭이 1000두락이고 / 백성들 차지는 고생뿐이어서 / 긁어 가고 벗겨 가고 걸핏하면 매질이라 / 가마솥 작은 솥을 모두 다 내놨기에 / 자식이 팔려 가고 송아지도 끌려간다네 / 군량미 비축한다 말도 말게나 / 그 말은 교묘하게 둘러맞추는 말일 뿐 / 섣달그믐 임박해서 창고 문 닫아걸고 / 새봄이 되기 전에 곳간이 바닥나니 / 쌓아 둔 기간은 겨우 몇 달뿐이요 / 그 나머진 1년 내내 비어 있는 꼴이지 / 언제 어찌 될지 몰라 대비라면 /그때만 꼭 탈 없으란 법 있다던가 / 농가 식량 대 준다는 그 말도 하지 말게 / 지나치게 사랑을 베푸는 소리로세 / 자녀들이 제각기 살림을 났으면 / 부모로선 넌지시 저희들 하는 대로 / 헤프거나 아끼거나 저들 성격에 맡겨야지 / 죽 쑤어라 뭘 해라 간섭할 게 뭐라던가 / 부부끼리 상의해서 하는 것을 좋아하지 / 부모의 사랑은 바라지도 않는다네 / 상평의 그 법이 원래 좋았는데 / 아무런 까닭 없이 버림을 당했으니 / 다 두고 술이나 마시자꾸나 / 100병 술이 샘물같이 되게.

여유당전서』제1집 제5권 시집, 하일대주

耕者必蓄食/ 三年蓄一年/ 九年蓄三年/ 檢發以相天/ 社倉一濫觴/ 萬命哀顚連/債貸須兩願/ 强之斯不便/率土皆掉頭/ 一夫無流涎/ 春蠱受一斗/ 秋糳二斗全/ 況以錢代蠱/ 豈非賣糳錢/ 贏餘肥奸猾/ 一宦千頃田/ 楚毒歸圭蓽/ 割剝紛箠鞭/ 銼鍋旣盡出/ 孥粥犢亦牽/ 休言備軍儲/ 此語徒諞諓/ 封庫逼歲除/ 傾囷在春前/ 庤稸僅數月/通歲常枵然/ 軍興本無時/ 何必巧無愆/ 休言給農饟/ 慈念太勤宣/ 兒女旣析産/父母許自專/ 靡嗇各任性/何得察粥饘/ 願從夫婦議/ 不願父母憐/ 常平法本美/ 無故遭棄捐/已矣且飮酒/ 百壺將如泉

『與猶堂全書』第1集 第5卷 詩集, 夏日對酒

이 사료는 조선 후기 실학자 정약용(丁若鏞, 1762~1836)이 사회를 비판한 내용의 시다. 1804년(순조 4년) 유배지에서 쓴 작품으로, 당시 사회적 폐단이던 삼정(三政)의 문란과 인재 등용의 문제점을 구체적으로 그려 냈다. 특히 제3절은 궁핍한 백성이 겨울을 대비치 못하는 것을 기회로 곡물을 빌려 주고, 그 대가를 혹독히 착취하는 환곡의 부정부패상을 그려 내고 있다.

환곡은 국가가 춘궁기(春窮期)에 대여했다가 추수 후에 회수하던 국가 비축 곡물로, 일정한 규정에 따라 대여하고 회수, 보관했기 때문에 이러한 제도 자체를 말하기도 한다. 조선에서 환곡은 기근이 들었을 경우의 구호곡 또는 농사를 위한 종자곡을 보급하는 의도로 만들어졌다. 또한 전쟁 등 비상사태에 대비한 비축 곡식의 의미도 가지고 있었다. 따라서 농민들의 안정적 농업 경영을 보장하는 주요 수단이었다. 이러한 환곡은 자연적 감소 부분을 산정하여 대여곡의 1/10 정도를 이자로 받았다. 이자는 환곡을 보충하고, 일부는 운영자금으로 사용하였다.

환곡은 조선 후기 들어 그 성질이 변화하였다. 1554년(명종 9년)에는 일분모회록(一分耗會錄)을 실시하여 환곡 이자의 10분의 1을 호조에 속하게 하여 국가 재정의 일부로 삼았으나 임진왜란병자호란을 겪으면서 국가 재정이 심각한 타격을 입자 1637년(인조 15년) 환곡이자의 30%를 국가 재정으로 돌려 쓰는 삼분모회록(三分耗會錄)을 실시하였다. 더구나 재정이 곤란한 각 관청과 군문(軍門)에서 환곡을 통한 이자 획득을 재정 수입으로 처리하면서 이자의 전부를 재정 수입으로 처리하는 전분모회록이 늘어났다. 이 시기부터 환곡은 진휼을 위한 대비라는 본래의 목적에서 벗어나 정부나 각 관청의 재정 확보 수단 및 부세적인 성격을 강하게 띠게 되었다.

1720년(숙종 40년) 이후 조세 수취 면적이 감소되고, 1750년(영조 26년) 균역법이 실행되면서 정부 재정 부족이 심화되었다. 이러한 재정 부족분을 메우기 위해 지방 관청 세입의 일부를 중앙 정부에 귀속시켰는데, 이에 따라 재정 부족에 봉착한 지방 관청은 환곡 이자를 통해 재정난을 탈피하려고 하였다. 이런 18세기 상황에서 환곡의 총액은 급격히 증가했고, 환곡의 운영 원칙인 반분반류(半分半留)의 원칙도 지켜지지 않고 전액을 대여하는 경우도 비일비재하였다. 원래의 이자인 10분의 1이 정부 재정의 부세화에 따라 자연 감소하며 보충분과 운영비를 더 내야 했고, 이자는 두세 배로 증가하였다.

19세기 세도 정치가 등장한 후 환곡은 문란한 정치 상황과 관리의 부패, 그리고 상품 화폐 경제의 발달로 더욱 혼란스럽게 운영되었다. 허류곡(虛留穀)이 증가하여 농민은 자기 의사와 관계없이 환곡의 이자를 내기도 했다. 1862년(철종 13년) 임술 농민 항쟁에서 환곡의 개혁이 요청되었고, 이에 삼정이정청(三政釐整廳)의 파환귀결(罷還歸結)의 원칙이 채택되어 환곡을 폐지하기로 했으나 바로 취소되어 실천되지는 못하였다. 흥선대원군(興宣大院君, 1820~1898)의 개혁으로 환곡의 일부를 면⋅리 단위에서 운영하는 사창제(社倉制)가 시행되었으나, 고리대라는 점에서 큰 변화가 없었고, 민씨 정권에서 개혁과 배상금 문제로 궁핍해진 재정을 보완할 목적으로 환곡의 원곡을 사용함으로써 환곡은 급격히 줄어들었다. 1895년(고종 32년) 갑오개혁 시기 사환조례(社還條例)가 발표되어 환곡의 부세적 기능을 제거해 결세 속에 포함했고, 진휼 기능은 사환미(社還米) 형태로 남겨졌다.

  * 이 글의 내용은 집필자의 개인적 견해이며, 국사편찬위원회의 공식적 견해와 다를 수 있습니다.

참고문헌

논문
『조선후기 통제영의 재정운영에 관한 연구』,『한국사론』21,김현구,서울대학교 국사학과,1989.
「19세기 환곡운영의 변화와 환모의 부세화」,『외대사학』4,송찬섭,한국외국어대학교 사학연구소,1992.
「18⋅19세기 환곡에 관한 연구」,『외대사학』4,양진석,한국외국어대학교 사학연구소,1992.
저서
『조선후기 환곡제개혁연구』, 송찬섭, 서울대학교 출판부, 2002.
『19세기 지방재정운영의 실태에 관한 연구』, 장동표, 부산대학교 박사학위논문, 1993.

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