사료로 본 한국사시대별조선 후기경제상품 화폐 경제의 발달

상공업 진흥책

선혜(宣惠)대동(大同)을 논한다.

혹자는 말하기를 “선혜와 대동이 방납(防納)조등(刁蹬)의 폐해를 모두 없애 버렸으니 어찌 매우 좋은 제도가 아니겠는가. ”라고 한다.

답하여 말하자면, 이는 한때의 조잡한 법에 불과하다. 옛날부터 부(賦)가 있고 공(貢)이 있었는데, 대동법은 공을 바꾸어 시역(市易)으로 한 것이다. 비록 이익이 있고 그 편안한 것도 역시 많으나 어찌 완전한 양법(良法)이라 하겠는가. 공법(貢法)은 본래 시행하지 못할 이치가 없는 것인데, 조등⋅방납이 법이 없는데서 나와 시행하지 못하였다. 시험 삼아 베[布]⋅모시[苧]⋅광목[綿]⋅명주[紬] 등의 각종 토산을 가지고 말하면 각 산출처(産出處)에 원액(元額)의 공가(貢價)를 정해서 지급하되, 매필(每匹)에 몇 냥(兩)으로 가격을 정하여 한 도(道)에서 각각 몇 운(運) 몇 강(綱)을 호조에 직접 납부하게 하고, 호조가 감독해서 받고 보관하여 절일(節日)마다 진입(進入)한다면 조등의 폐해가 어디에서 생기겠는가. 그러나 우리 조정은 고려의 기인법(其人法)의 잘못된 풍습을 준용(遵用)하여 위로는 진어(進御)하고 아래로는 각사(各司)에 소용되는 것을 모두 각 읍(邑)으로 하여금 담당하여 진납하게 하였으니, 침탈하고 조종(操縱)하는 길이 한없이 번거롭게 된 것이다. 이것이 어찌 공법을 시행할 수 없어서 그러한 것이겠는가. 대저 지방의 세력 없는 관리로 하여금 여러 상사(上司)에 물산(物産)을 직접 납부하게 하였으니, 침어(侵漁)하고 점퇴(點退)하는 병폐가 생겨나는 것은 필연의 이치인 것이다.

또한 소⋅양⋅돼지⋅염소⋅닭⋅오리⋅채소⋅과실⋅꿩⋅토끼의 물종(物種)을 가지고 말하면 이것이 어찌 지나치게 많은 값을 지급하고 구입해서 쓸 물건이겠는가. 서울 근방의 비옥한 관아의 땅, 목장 등과 같은 곳이나 산골짜기의 시장 같은 곳에 백성을 모아 나누어 주고, 관아에서 가축의 종자를 주어 자양(孶養)하게 한다. 가령 종우 1000마리에서 1년에 자생우(孶生牛) 몇 마리를 가져다 쓰게 하고, 종계(種鷄) 1만 마리에서 1년에 달걀 몇십만 개와 채소⋅과실⋅시탄(柴炭) 몇 근을 가져가고 엄히 금령을 마련하여 중국의 응금산장(應禁山場)과 같이 하면서 해마다 관아의 땅에서 물종(物種)을 마련한다면, 백성은 가축의 종자를 받는 두둑한 이익이 있고, 국가는 한 푼도 소비하지 아니하고 나라에 바칠 물품을 갖추게 될 것이다. 그런데 어찌하여 곤궁한 백성들이 애써서 경작하여 수확한 쌀을 긁어모아 몇 배의 값으로 많게 정하여 공물 주인(貢物主人)1)에게 물건을 살 이유가 있는가. 해마다 계산하여 주는 것이 한계가 없으니 국가의 경비가 이 때문에 지탱하기 어려운 것이다. 국초(國初)에 공안(貢案)2)을 정할 때나, 뒷날 선혜청(宣惠廳)3)을 설치할 때에 당사자들의 생각이 이에 미치지 못해서 그런 것이다.

또한 무역의 경우에 있어서도 물가를 평준하게 하는 권한은 당연히 국가에 있어야 하며, 시장 물건의 가격 결정은 당연히 유사(有司)에게서 나와야 한다. 그러나 우리나라에서는 사민(四民)의 업(業)이 나누어지지 아니하고 상판(商販)의 길이 성행하지 못하여, 물가의 높고 낮음이 오직 상인에게 달려 있고, 이익을 얻는 길이 몇 군데가 되는지를 알지 못하니, 나라가 가난하고 재정이 고갈할 것은 이치가 당연한 것이다. 비록 공가의 매매라 하더라도 처음부터 제도를 정하고 한계를 정하지 못하고 한없이 비싼 가격을 쳐서 지급하여 생선 한 마리, 과일 한 개에 거의 1곡(斛)을 소비하니, 이것이 어찌 이치에 닿는 일이겠는가.

말하기를 “사물(事物)이 제일(齊一)하지 못한 것은 사물의 본정(本情)이다. 물건의 많고 적음이 때에 따라 한결같지 않으니, 어떻게 가격을 정하겠는가. 이 때문에 두 배의 값으로 넉넉하게 공급하여 항상 나라에 물건을 바치게 한 것이다 ”라 한다.

답하여 말하자면, 금(金)이 귀하고 동(銅)이 천한 것은 참으로 사물의 이치가 고르지 못한 것이다. 지극히 천한 생선과 과일을 어째서 번번이 가격을 곱절로 주어야 할 이치가 있는가. 문벌(門閥)을 숭상하기 때문에 사민의 업이 나누어지지 못하고, 사민의 업이 나누어지지 못하였기 때문에 매매가 활발하지 못하다. 매매가 활발하지 못하기 때문에 물가가 뛰어오르고, 물가가 뛰어오르기 때문에 공인(貢人)이 감히 가격을 많이 요구하는 것이니, 어찌 통탄스럽지 아니한가. 무릇 물건이 귀하다는 것은 잠시 귀한 데 지나지 않을 뿐, 절종(絶種)될 이치는 없는 것이어서 상업이 크게 융성하면 귀하다고 하는 것이 귀하지 않으리니, 사방에서 모여들 것이 틀림없기 때문이다. 무릇 시장 물건은 마땅히 몇 등급으로 시가를 나누어 정하는 것이다. 매년 네 계절마다 시관(市官)법부(法府)의 여러 관원과 함께 모여서 물가를 평가하여 평상의 해에는 본래의 등급대로 주고, 조금 귀한 해에는 그 다음의 등급으로 올려 주며, 또 조금 더 귀한 해에는 한 등급을 올려서 지급하는 것이 옳겠다. 만약 이렇게 한다면 물가가 정당해지고 경비가 절도 있게 되어 오늘날처럼 한없이 새어 나가지는 않을 것이다.

혹은 말하기를 “공가를 넉넉하게 지급하는 것은 유안(劉晏)이 선각모(船脚耗)를 넉넉하게 지급한 것4)과 비슷한 것이니, 이렇게 하지 않으면 오래도록 시행되지 못할 것이다. ”라고 한다.

답하여 말하자면, 선각의 모는 소금을 파는 경비와 쌀을 운반하는 노고를 위한 것이었다. 주는 바가 비록 많기는 하였으나 얻는 이익은 백배나 되어 나라를 부유하게 하고 백성을 편안하게 하였다. 지금 공가는 백성의 기름을 긁어모아 놀고먹는 간활한 시정배를 살찌우고 있어서, 나가는 것은 항상 많고 들어오는 것은 항상 적다. 이는 곧 나라를 좀먹게 하고 백성의 기름을 긁어내게 하는 폐단이 되는 것이다. 어찌 이것이 이와 같은가.

우서』권7, 논선혜대동

1)공인(貢人)이라고도 한다. 조선 시대 대동법의 실시와 함께 생겨 난 각 관청의 지정 납품업자로서, 관청으로부터 납품할 물품의 대금을 미리 받고 정해진 기일에 맞추어 납품하였다.
2)조선 시대 정부 예산의 기초를 이룬 문서이다. 조선 정부는 해마다 그 이듬해에 각 관청에서 필요로 하는 물품과 수량을 책정하여, 대동법 실시 이전에는 주로 각 도와 군현에 보내 상납하게 하고, 대동법 실시 이후에는 주로 공인에게 대동미포(大同米布)를 주어 납품하게 하였는데, 이 수납 예산안을 공안이라고 하였다.
3)17세기 대동법의 실시와 함께 설치된 관청으로, 대동미(大同米)⋅포전(布錢)의 출납을 관장하는 것이 주 업무였다.
4)유안(劉晏)이 선각모(船脚耗)를 넉넉하게 지급한 것 : 유안(劉晏)은 당(唐)나라의 명신(名臣)이다. 유안이 국가가 어려운 시기를 만나 이재(理財)의 재주를 발휘하여 고갈된 국가 재정을 부흥시키기 위하여 소금 또는 쌀 등을 운반하는 회조선(回漕船)에 대한 노고비를 후하게 주었다. 선각(船脚)은 회조선의 감독자인 선두(船頭)이고, 모(耗)는 선두에게 주는 노고의 대가이다.

論宣惠大同.

或曰, 宣惠大同, 盡祛防納刀(刁)蹬之弊, 豈不甚善.

答曰, 此不過一時麤法也. 自古有賦有貢, 大同變貢, 爲市易. 雖有利益, 其安亦多, 安得爲十全之良法. 貢法本無不可行之理, 刀(刁)蹬防納, 出於無法而然也. 試以布苧綿紬等, 各種土產言之, 各就出產處, 定給元額貢價, 每匹定估幾兩, 一道各爲幾運幾綱, 直納戶曺, 戶曺監收儲置, 逐節進入, 則刀蹬之弊, 何自而生. 而我朝遵用麗朝其人法之弊風, 上而進御, 下而各司所用, 皆令各邑擔當進納, 侵尅操縱之門, 不勝其繁. 此豈貢法之不可行而然哉. 夫使外邑疲孱官吏, 直納物產於諸上司, 侵漁點退之患, 自是必至之理也. 且以牛羊猪羔鷄鴨菜蔬果實雉兔之屬言之, 此豈出給濫價貿用之物耶. 近京膏腴官地, 如牧場等處, 及山峽柴場, 募民劃給, 官給畜種, 使之孶養. 設令種牛千頭, 一年取用孶生牛幾頭, 種鷄萬首, 一年取卵幾十萬箇, 蔬果柴幾斤, 而嚴爲禁令, 如中國應禁山場, 歲辦物種官地, 則民有畜種厚利, 國家不費一錢, 而進排不缺. 何有剝取窮民辛苦耕穫之米, 濫定累倍之價, 貿取於貢物主人之理乎. 年年計給, 無有限極, 國家經費以此難支. 國初之定貢案, 後來之設惠廳也, 當事者見不及此而然也. 且以貿易言之, 平準之權, 當在國家, 市物定估, 宜出有司. 而我國則四民之業不分, 商販之岐不盛, 物直貴賤, 唯在商賈, 利乳之出, 不知其幾, 國貧財竭, 理勢固然. 雖以公家買賣, 初不得爲定制定限, 優給無限濫價, 一魚一果, 幾費一斛, 此豈近理之事哉.

或曰, 物之不齊, 物之情也. 豐賤有時不同, 何能爲定估乎. 此所以優給倍價, 使之恒常進排之者也.

答曰, 金貴銅賤, 固物理之不齊者也. 至賤魚果, 有何每給倍價之理乎. 崇尙門閥, 故四民之業不分, 四民之業不分, 故買賣不盛. 買賣不盛, 故物値翔貴, 物値翔貴, 故貢人敢要濫價, 豈不可痛乎. 凡所謂物貴者, 不過暫貴而已, 本無絶種之理, 而商販大盛, 則所謂貴者, 不貴, 四面輳集必矣. 凡干市物, 宜以幾等分定市估以置. 每當四季, 市官與法府諸官, 會評物估, 平常之年, 給本等, 稍貴則進次等, 又稍貴則進一等, 派給可矣. 若然則物估有常, 經費有節, 不如今日尾閭之洩矣.

或曰, 優給貢價, 殆類劉晏優給船脚耗, 不如是則不足行於久遠矣.

答曰, 船脚之耗, 爲其販鹽之費, 運米之勞也. 所給雖多, 所獲之利百倍, 可以富國安民故也. 今之貢價, 剝取民脂, 以肥游猾市井, 所出常多, 所入恒少. 此乃耗國剝民之弊也. 安可此以同之.

『迂書』卷7, 論宣惠大同

이 사료는 농암(聾菴) 유수원(柳壽垣, 1694~1755)이 저술한 『우서』권7, 논선혜대동조에 기록되어 있는 상공업 진흥책에 대한 내용이다. 유수원은 『우서』를 통해 조선 왕조의 문물제도에 대해 역사적으로 고찰한 뒤 관제 개혁, 신분제 철폐, 교육의 기회 균등, 농업과 공업, 상업의 분업적 전문화를 통한 산업의 진흥을 강조하였다.

유수원대동법 시행이 방납(防納)조등(刁蹬)의 폐해가 사라지게 한 이점이 있음을 인정하면서도, 이는 완전하다고 말할 수 없는 제도이며 임시방편의 성격이라고 보았다. 그 이유는 상품 유통 경제의 활성화와 대동법의 실시로 인해 발생한 사회 문제 때문이었다.

본래 조선 왕조는 중농(重農) 정책 아래 수공업⋅광업⋅상업을 규제하였으나, 18세기를 전후해 농업 생산력이 증대하고 수공업 생산이 활발해지면서 상품의 유통이 활성화되었다. 관영 수공업은 실질적으로 거의 폐지되어 이윤을 추구하는 자영 수공업으로 전환되었는데, 이는 종래 직접 노동의 형태로 급부하였던 것을 그 노동이 실현한 생산물 또는 그 가격으로 지불하게 된 것을 의미한다. 그뿐만 아니라 전통적인 수취 제도로서 각 지역에서 현물을 수취하던 공납(貢納) 역시 변화를 맞았다. 본래 공납은 한 번 공안에 오르면 이를 바꾸기 쉽지 않았고, 구하기 어려울 경우 물품을 구입해서라도 납부해야 했는데 이러한 구조적 모순이 공물의 대리 납부, 즉 방납을 가져 왔다. 상인이나 하급 관리, 권세가 등은 방납 구조에 기생하여 폭리를 취하였고 더불어 소농민(小農民)은 몰락하였다.

이에 유수원은 국유지를 마련하고 농민들에게 생산을 맡겨 국가가 직접 공물을 원활하게 확보할 수 있으며, 각종 재화의 가격을 통제하고 과도한 세금 지출을 막아야 한다고 주장하였다. 이는 단순한 수취 체제 개선 이상의 의미를 갖는다. 이는 물자의 증산에서 더 나아가 유통 및 수요 공급이 적절히 이루어질 수 있는 시스템 마련을 부국안민(富國安民)의 조건으로 제시한 것이라 할 수 있다.

이러한 사회적 여건을 조성하기 위해 유수원이 필수적으로 내세운 것은 사⋅농⋅공⋅상의 신분제 개편이었다. 그는 종래의 상하 귀천을 따지는 신분 질서가 아닌 전문화된 분업 체계를 구축하고 자유로운 직업 선택을 보장함으로써 국부를 창출할 수 있다고 보았다. 특히 그는 신분제가 상공업에 종사하는 사람들에 대한 차별적 대우일 뿐 아니라 결과적으로 양반 계층과 국가 전체에 대한 해악이라고 하였다. 고착화된 신분제와 문벌 지상주의는 소수의 부유한 양반을 제외하면 양반들이 생산 활동에 접근하는 일을 원천적으로 차단함으로써 빈곤을 가중시키며, 세금을 낼 수 없는 이들이 늘어나 국가 재정에 크나큰 손실을 가져온다는 것이다.

또한 농업에서 토지 생산성을 높이는 일도 중요하지만, 아울러 기존의 농본상말(農本商末) 가치관을 바꾸고 상업의 부흥을 꾀함으로써 나라 경제를 발전시켜야 한다고 주장하였다. 유수원이 제시한 상업 진흥 정책의 핵심은 수준 높은 상인층을 형성하는 것이다. 그 구체적인 내용으로 그는 지식을 갖춘 양반층의 상공업 진출, 모든 상인의 허가제, 상인 자본 축적과 독점 상업 체계 구축을 위한 금난전권(禁亂廛權) 정책 실시, 각 지방 도시에도 금난전권의 특전을 갖는 상설 점포를 설립할 것 등을 주장하였다. 금난전권은 본래 조선 후기 국역을 지던 육의전과 시전 상인이 서울 도성 안과 도성 밖 10리 지역에서 난전을 금지하고, 특정 상품을 독점 판매할 수 있는 권리이다. 그는 소상(小商)들은 그들의 자본을 합자하여 대규모 상점을 만들 수 있을 것이라 하여 영세 상인의 상공업 활동에 대한 방안을 제시하였지만, 결과적으로 대규모 상업 자본의 형성을 꾀하고 이들에게 특권을 부여함으로써 상공업 세수입을 확보하는 방안을 중요시한 면이 있다.

그런데 공인, 시전 상인과 같이 관권과 결탁하여 특권적 매점 상업을 영위하는 상인들인 관상 도고(官商都賈)의 존재는 근본적으로 자유 상업의 발전을 가로막는 것이었다. 이에 관상 도고에 강력히 도전하면서 새로운 상업 체제를 수립하려는 상인층으로 사상 도고(私商都賈)가 광범위하게 대두하였다. 정부 역시 이미 형성된 시가 이상의 공가(貢價)를 지급할 수 없게 되면서 재정적 지원이 끊긴 공인들 중 일부는 파산하게 되었다. 이에 따라 초기의 공물 정책은 점차 바뀌어 정부는 필요 물품을 공인을 거치지 않고 직접 사상(私商)에게 구매하는 비율이 늘어났으며, 시장의 자유로운 거래를 일일이 통제하기란 불가능해졌다. 그러나 관상 도고사상 도고 어느 쪽이든 이른바 견제 없는 독점적 상행위는 물가 등귀라는 사회적 문제를 일으켜 직접적 피해자인 도시 빈민층의 반발을 살 수밖에 없었다. 이에 따라 정부는 특권적 상업 체제를 해소하기 위하여 금난전권을 폐하고 자유 판매를 허용하는 통공 정책(通共政策)을 실시하기도 하였다.

따라서 유수원의 상공업 진흥책은 사실상 대자본 상인의 횡포를 유발할 수 있는 가능성을 어느 정도 갖고 있었다고 할 수 있다. 이는 그가 활동한 18세기 전반에는 타당성을 가질 수 있었으나, 18세기 후반이 되자 상업계의 상황이 급변하여 오히려 대규모 상업 자본의 독점과 그에 따른 시가 문제 등이 실제로 대두된 것이다. 반면 18세기 후반에서 19세기에 걸쳐 상업의 문제점과 대책을 연구한 정약용의 경우 소상인 계층을 희생시키게 되는 특권 상업을 인정하지 않는 대신 상업세를 철저히 징수하자는 방안을 제시하여 중상주의라는 노선 안에서도 그 구체적인 방안은 시기에 따라 차이를 보인다.

그러나 이와 같은 한계성이 있을지라도 그가 『우서』를 통해 남긴 주장은 북학파를 중심으로 하는 중상주의 학자들의 논리에 선행하는 급진적인 내용으로, 18세기에 나타난 논저들 중에서도 시대상을 정확하게 통찰하고 있으며, 사회 전 분야에 걸쳐 총체적인 개혁안을 제시하였다는 점에서 가치가 있다.

  * 이 글의 내용은 집필자의 개인적 견해이며, 국사편찬위원회의 공식적 견해와 다를 수 있습니다.

참고문헌

논문
「조선후기상업의 문제점-우서의 상업정책분석-」,『한국사연구』 6,강만길,한국사연구회,1971.
「농암 유수원의 상업관과 상업진흥론」,『동방학지』140,백승철,연세대학교 출판부,2007.
「유수원의 우서」,『창작과 비평』 11,한영국,창작과 비평사,1968.
「유수원의 신분개혁사상」,『한국사연구』 8,한영우,한국사연구회,1972.
저서
『꿈과 반역의 실학자 유수원』, 한영우, 지식산업사, 2007.

관련 사이트

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