사료로 본 한국사시대별조선 후기사회민중의 불만과 저항

지방관의 횡포와 수령의 자세-목민심서 서문

옛날에 순임금은 요임금의 뒤를 이어 12목(牧)에 물어 그들로 하여금 백성을 다스리게 하였으며, 문왕이 정사를 펼 때 사목(司牧)을 두어 목부(牧夫)라 하였으며, 맹자는 평륙(平陸)에 갔을 때 추목(芻牧)으로 백성을 다스리는 것에 비유하였으니, 백성을 부양하는 것을 가리켜 목(牧)이라 한 것은 성현의 남긴 뜻이다. 성현의 가르침에는 원래 두 가지 길이 있다.사도(司徒)는 만백성을 가르쳐 각각 수신(修身)하게 하고, 태학에서는 국자(國子)를 가르쳐 각각 수신하고 백성을 다스리게 하였으니[治民], 백성을 다스리는 것이 목민하는 것이다. 그리하여 군자의 학문은 수신이 반이고 나머지 반은 백성을 다스리는 것이다. 성인의 시대가 이미 멀어졌고 그 말씀도 없어져서 그 도가 점점 어두워졌으니, 오늘날 백성을 다스리는 자들은 오직 거두어들이는 데만 급급하고 백성을 부양하는 방법은 알지 못한다. 이 때문에 하민(下民)들은 여위고 병들어 줄지어 굶어죽은 시체가 구덩이를 메우지만 그들을 다스린다는 자들은 바야흐로 고운 옷과 맛있는 음식에 자기만 살찌고 있으니 어찌 슬프지 아니한가.

나의 선친께서 조정의 인정을 받아 두 현의 현감, 한 군의 군수, 한 부의 부사, 한 주의 목사를 지냈는데 모두 치적이 있었다. 비록 내가 어리석고 못났으나 따라다니면서 배워 약간 들은 바가 있었으며, 따라다니면서 보아 약간 깨달은 바도 있었으며, 또 물러 나와 이를 시험해 볼 때도 그윽이 효과가 있었으나, 이미 유락(流落)한 몸이 되었으니 쓸 곳이 없게 되었다. 멀리 귀양살이한 지 18년 동안에 오경(五經)⋅사서(四書)를 되풀이 연구하여 수기(修己)의 학을 익혔으니, 이윽고 배웠다 하겠다. 나머지 반을 배우고자 이에 (중국의) 23사(史)와 우리나라의 여러 역사 및 여러 사람의 저서에서 옛날의 사목이 백성을 다스린 흔적을 골라 아래위로 그 단서를 끌어 내고 분류해서 차례를 매겨 편성하였다. 그리고 남쪽 변두리 땅에서 서리들이 전답의 부세를 농단하여 여러 가지 폐단이 어지럽게 일어나고 있었는데, 내가 처한 바가 비천했기 때문에 듣는 바가 자못 상세하였다. 이것 역시 종류에 따라 대강 기록하고 나의 얕은 견해를 덧붙였다.

모두 12편인데 1은 부임(赴任), 2는 율기(律己), 3은 봉공(奉公), 4는 애민(愛民)이며, 그 다음은 차례대로 육전(六典)이고, 11은 진황(賑荒), 12는 해관(解官)이다. 12편이 각각 6개 조로 나누었으니 모두 72개 조이다. 혹 여러 조목을 합하여 한 권을 만들기도 하고 혹 한 조를 나누어 몇 권을 만들기도 하였으니, 통틀어 48권으로 한 부가 되었다. 비록 시대를 따르고 습속에 좇았기 때문에 위로 선왕의 헌장(憲章)에 부합될 수는 없을망정, 백성을 다스리는 데는 조례가 갖추어져 있을 것이다. 고려 말에 비로소 오사(五事)1)로 수령들을 고과(考課)하였고, 우리 조선으로 접어들면서는 그것에 따르다가 후에 칠사(七事)2)로 늘렸는데, 소위 수령들이 해야 할 대략만을 만들었을 뿐이었다. 그러나 수령이라는 직책은 관장하지 않는 바가 없으니 여러 조목을 차례로 열거하더라도 오히려 직책을 다하지 못할까 두려운데 하물며 스스로 생각해서 스스로 행하기를 바랄 수 있겠는가. 이 책은 첫머리와 맨 끝의 두 편을 제외한 나머지 10편에 들어 있는 것만 해도 60조나 되니, 진실로 어진 수령이 있어서 자기 직분을 다할 것을 생각한다면 아마 미혹(迷惑)하지 않을 것이다.

옛날에 부염(傅琰)은 『이현보(里縣譜)』를, 유이(劉彝)는 『법범(法範)』을 저작하였으며, 왕소(王素)에게는 『독단(獨斷)』, 장영(張詠)에게는 『계민집(戒民集)』이 있으며, 진덕수(眞德秀)는 『정경(政經)』을, 호태초(胡太初)는 『서언(緖言)』을, 정한봉(鄭漢奉)은 『환택편(宦澤篇)』을 저작하였으니 모두 소위 목민의 책이다. 오늘날 그런 책들은 거의 전해 오지 않고 오직 음란한 말과 기이한 구절만이 일세를 횡행(橫行)하니 내 책인들 어찌 전해질 수 있으랴마는, 그렇더라도 『주역』에 이르기를 “앞사람의 말씀이나 지나간 행적 등을 많이 익혀서 자기의 덕을 쌓는다” 하였으니, 이것은 진실로 내 덕을 기르기 위한 것이요, 어찌 목민을 기필해서이겠는가. ‘심서(心書)’라 한 것은 무슨 까닭인가. 목민할 마음은 있으나 몸소 실행할 수 없기 때문에 ‘심서’라 이름 한 것이다.

당저(當宁, 즉 純祖) 21년 신사(辛巳)년 늦봄에 열수 정약용은 기록한다.

여유당전서』제1집 제12권 시문집, 서, 목민심서

1)오사(五事) : 고려 시대 수령을 평가하는 다섯 가지 기준. 즉 전야벽(田野闢, 전지를 개척함)⋅호구증(戶口增, 호구를 늘림)⋅부역균(賦役均, 부역을 균등하게 함)⋅사송간(詞訟簡, 소송을 간명하게 함)⋅도적식(盜賊息, 도적을 그치게 함)이다.
2)칠사(七事) : 조선 시대 수령을 평가하는 일곱 가지 기준. 농상성(農桑盛, 농상을 성하게 함)⋅호구증(戶口增, 호구를 늘림)⋅학교흥(學校興, 학교를 일으킴)⋅군정수(軍政修, 군정을 바르게 함)⋅부역균(賦役均, 부역을 균등하게 함)⋅사송간(詞訟簡, 소송을 간명하게 함)⋅간활식(奸猾息, 교활하고 간사한 버릇을 그치게 함)이다.

昔舜紹堯, 咨十有二牧, 俾之牧民, 文王立政, 乃立司牧, 以爲牧夫, 孟子之平陸, 以芻牧喩牧民, 養民之謂牧者, 聖賢之遺義也. 聖賢之敎, 原有二途. 司徒敎萬民, 使各修身, 大學敎國子, 使各修身而治民, 治民者牧民也. 然則君子之學, 修身爲半, 其半牧民也. 聖遠言堙, 其道寢晦, 今之司牧者, 唯征利是急, 而不知所以牧之. 於是下民嬴困, 乃瘰乃瘯, 相顚連以實溝壑, 而爲牧者方且鮮衣美食以自肥, 豈不悲哉. 聖朝監二縣守一郡護一府牧一州, 咸有成績. 雖以鏞之不肖, 從以學之, 竊有聞焉, 從以見之, 竊有悟焉, 退而試之, 竊有驗焉, 旣而流落無所用焉. 窮居絶徼十有八年, 執五經四書, 反復研究, 講修己之學, 旣而曰學. 學半, 乃取二十三史及吾東諸史及子集諸書, 選古司牧牧民之遺跡, 上下紬繹, 彙分類聚, 以次成編. 而南徼之地, 田賦所出, 吏奸胥猾, 弊瘼棼興, 所處旣卑, 所聞頗詳. 因亦以類疏錄, 用著膚見. 共十有二篇, 一曰赴任, 二曰律己, 三曰奉公, 四曰愛民, 次以六典, 十一曰賑荒, 十二曰解官. 十有二篇, 各攝六條, 共七十二條. 或以數條合之爲一卷, 或以一條分之爲數卷, 通共四十八卷, 以爲一部. 雖因時順俗, 不能上合乎先王之憲章, 然於牧民之事, 條例具矣. 高麗之季, 始以五事, 考課守令, 國朝因之, 後增爲七事, 所謂責其大指而已. 然牧之爲職, 靡所不典, 歷擧衆條, 猶懼不職, 矧冀其自考而自行哉. 是書也, 首尾二篇之外, 其十篇所列, 尙爲六十, 誠有良牧, 思盡其職, 庶乎其不迷矣. 昔傅琰作理縣譜, 劉彝作法範, 王素有獨斷, 張詠有戒民集, 眞德秀作政經, 胡大初作緖言, 鄭漢奉作宦澤篇, 皆所謂牧民之書也. 今其書多不傳, 唯淫辭奇句, 霸行一世, 雖吾書惡能傳矣, 雖然易曰多識前言往行, 以畜其德, 是固所以畜吾之德, 何必於牧民哉. 其謂之心書者何. 有牧民之心, 而不可以行於躬也, 是以名之.

當宁二十一年辛巳暮春, 洌水丁鏞序.

『與猶堂全書』第1集 第12卷 詩文集, 序, 牧民心書序

이 사료는 정약용(丁若鏞, 1762~1836)이 지은 『여유당전서(與猶堂全書)』에 있는 『목민심서(牧民心書)』 서문이다. 『여유당전서』는 정약용의 저술을 총 정리한 문집으로 154권 76책으로 구성되어 있다. 『여유당전서』의 제5집은 정법집(政法集)으로 일표이서(一表二書), 즉 『경세유표(經世遺表)』⋅『목민심서』⋅『흠흠신서(欽欽新書)』 등이 수록되어 있다.

목민심서』는 1801년(순조 1년) 신유사옥(辛酉邪獄)으로 전라도 강진에서 귀양살이를 하던 중 저술을 시작해 풀려 난 해인 1818년(순조 18년)에 완성하였다. 정약용은 33세 때 경기도에 암행어사로 파견되어 당시 지방행정의 문란과 부패로 인한 민생의 궁핍상을 생생히 목도하였다. 그뿐만 아니라 직접 찰방(察訪)⋅부사 등의 목민관을 지내면서 지방행정을 경험하였다. 유배지에서 정약용은 관료 시절 겪었던 경험과 세도 정치의 상황을 반영하여, 수령이 지켜야 할 지침을 조목조목 제시하였다.

목민심서』는 모두 48권 16책으로 이루어져 있다. 부임(赴任)⋅율기(律己)⋅봉공(奉公)⋅애민(愛民)⋅이전(吏典)⋅호전(戶典)⋅예전(禮典)⋅병전(兵典)⋅형전(刑典)⋅공전(工典)⋅진황(賑荒)⋅해관(解官) 등 12편으로 구성되어 있다. 각 편은 다시 6조로 나누어 모두 72조로 편제되어 있다. 조선 후기 지방의 사회 실태와 정치의 실제를 민생 문제 및 수령의 본무(本務)와 결부시켜 소상하게 밝힌 명저이다.

그는 『목민심서』에서 근민관(近民官)으로서 수령의 임무가 얼마나 어려운가를 알리기 위해 이 책을 저술하는 것이라 하였다. 즉 수령은 모름지기 『대학(大學)』에서 이르는 수기치인(修己治人)을 배우는 데 힘써 수령의 본분이 무엇인지 직시하고 치민(治民)하는 것이 곧 목민하는 점임을 지적하였다. 그런데 이 뜻은 간단한 것 같지만 여기에 심오한 의미를 내포하고 있는 점을 잘 인식하고 실천해야 함을 강조하였다. 이 책에서 ‘심서(心書)’라고 한 뜻은 목민할 마음은 있었지만 몸소 실천할 수 없었기 때문이라고 풀이하였다.

목민심서』에 흐르는 정약용의 지방행정 원리는 관(官)의 입장에 서서 논한 것이 아니다. 그 보다는 민(民)의 편에 서서 관의 횡포와 부정부패를 폭로⋅고발⋅탄핵⋅경계하고 있다. 그러기에 이 책은 당시의 관리들에게뿐 아니라 현재를 살아가는 사람들에게도 시사하는 바가 크다고 할 수 있다.

  * 이 글의 내용은 집필자의 개인적 견해이며, 국사편찬위원회의 공식적 견해와 다를 수 있습니다.

참고문헌

논문
「목민심서 연구」,『학술연구조성비에 의한 연구보고서 인문과학계 3』,이재호,문교부,1974.
「다산 정약용의 정치철학을 통해 본 공직윤리 연구」,『민족사상』4-2,정희태,한국민족사상학회,2010.
저서
『정선 목민심서』, 다산연구회, 창작과 비평사, 2005.
『목민심서와 공직자의 윤리』, 안갑준, 아세아문화사, 1977.

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