사료로 본 한국사분야별정치고려 시대무신 정권

정방의 설치

고종 12년(1225)에 최우(崔瑀, ?~1249)가 자신의 집에 정방을 두고 백관의 인사를 다루었는데 문사(文士)를 뽑아 이에 속하게 하고 필자적(必者赤)이라 불렀다. 옛 제도에는 이부(吏部)는 문신 인사를, 병부(兵部)는 무신 인사를 관장하는데, 근무 연한의 순서를 정하여 관리의 근면함과 태만함, 공과(功過), 재능이 있고 없음을 논한 후 모두 문서에 기재한 것을 정안이라 하였다. 중서성(中書省)에서 승출(升黜)을 다루어 이를 아뢰면 문하성(門下省)에서 제칙(制勅)을 받들어 이를 행하였다.

최충헌(崔忠獻)이 정권을 마음대로 하면서부터 관부와 관료를 두고 사사로이 정안을 취하여 주의(注擬)1)하고 제수하였다. 당여(黨與)들에게 제수하여 승선(承宣)을 삼았는데, (이들을) 정색승선(政色承宣)이라 하였으며, 측근으로서 이를 맡은 자 중 3품은 정색상서(政色尙書)라 하고, 4품 이하는 정색소경(政色少卿)이라 하였으며, 붓을 넣는 주머니[筆橐]를 가지고 그 밑에서 일하는 자는 정색서제(政色書題)라 하였는데 그 모이는 곳을 정방이라 하였다.

(공민왕) 5년(1356) 6월에 왕이 다음과 같이 명령하였다. “정방의 설치가 권신의 손에서 된 것이니 이것이 어찌 사람을 조정에 벼슬시키는 본뜻이겠는가? 이제 이를 영구히 폐지하니, 3품관 이하는 재상과 함께 올리고 내릴 것을 토의할 것이요, 7품관 이하는 이부와 병부에서 의논하여 보고하라” 하였다. (중략) (공민왕 6년) 12월에 사람을 뽑는 사무를 다시 이부와 병부로 돌렸다.

『고려사』권75, 「지」29 [선거3] 전주 선법

1)주의(注擬) : 관원을 임명할 때 먼저 문관은 이부, 무관은 병부에서 후보자 세 사람을 정하여 임금에게 올리던 것

高宗十二年, 崔瑀置政房於私第, 擬百官銓注, 選文士屬之, 號曰必者赤. 舊制, 吏部掌文銓, 兵部掌武選, 第其年月, 分其勞逸, 摽其功過, 論其才否, 具載于書, 謂之政案, 中書, 擬升黜以奏之, 門下, 承制勑以行之.

自崔忠獻擅權, 置府與僚佐, 私取政案, 注擬除授. 授其黨與, 爲承宣, 謂之政色承宣, 僚佐之任此者, 三品, 謂之政色尙書, 四品以下, 謂之政色少卿, 持筆橐從事於其下者, 謂之政色書題, 其會所, 謂之政房. ……(中略)……

(恭愍王)五年六月, 敎曰. 政房設自權臣, 豈爵人於朝之意. 今宜永罷, 其三品以下, 與宰相共議進退, 七品以下, 吏⋅兵部擬議奏聞. ……(中略)…… (六年)十二月, 復歸銓選于吏兵部.

『高麗史』卷75, 「志」29 [選擧3] 銓注 選法

이 사료는 무신 정권 당시 최우(崔瑀, ?~1249)가 설치한 정방에 관한 내용이다. 정방전정(銓政)을 담당하던 기구로, 최우가 1225년(고종 12년)에 처음으로 자신의 집에 설치하면서 비롯되었다. 정방은 무신 정권이 몰락한 뒤에도 계속 유지되다 창왕(昌王, 재위 1388~1389) 때 상서사(尙瑞司)로 개편되면서 완전히 폐지되었다.

이전에 문관의 인사는 이부(吏部)에서, 무관의 인사는 병부(兵部)에서 맡아 처리하였다. 이러한 인사 문제를 담당하는 정방이 새롭게 설치되었다는 것은 최씨 정권의 기반이 그만큼 강화되었음을 의미한다.

그런데『고려사』선거지(選擧志) 전주조(銓注條)에 따르면, 정방이 만들어지기 전 최충헌(崔忠獻, 1149~1219) 집권 당시에 이미 진강부(晉康府)가 설치되어 인사 처리를 마음대로 하였다. 그의 관료로 승선이 되면 정색승선(政色承宣), 3품일 때는 정색상서(政色尙書), 4품관 이하일 때는 정색소경(政色少卿), 그 아래 서기를 맡은 자는 전색서제(政色書題)라 하였는데, 이들이 모이는 곳을 정방이라 하였다고 한다.

『고려사』「최우전」에 따르면 최우는 자기 집 마루에 앉아서 백관들이 올린 정안(政案)을 받곤 했는데, 이후 그는 아예 정방을 집에 설치하고 문사를 뽑은 뒤 왕에게 비목(批目)을 올리면 왕은 다만 이를 결재할 뿐이었다고 한다. 최충헌이 관료들의 인사를 사사로이 처리하던 것을 최우정방을 설치해 기구화한 것이다.

정방이 최씨 정권 당시 인사를 전횡하였기 때문에 자연스레 거기에 권력이 집중되었다. 이에 출세하려는 자들은 정방에서 근무하기를 원했고, 실제로 정방에서 근무하던 자들은 큰 권세를 누렸다. 그 때문에 정방은 최씨 정권이 몰락한 후에도 오랫동안 유지되어 그 권능을 발휘하였다. 심지어 최씨 정권이 몰락한 후에는 완전히 국가 기관이 되고 말았다. 이후에도 정방은 왕권이 강할 때는 폐지되었다 신권이 강할 때는 부활되곤 하였다. 그러다가 창왕이성계(李成桂, 1335~1408)위화도 회군으로 정권을 잡은 후 상서사가 설치되면서 정방은 완전히 폐지되었다.

정방은 서방(書房)과 함께 최씨 정권에서만 볼 수 있는 문인 중용책이었다. 많은 문인들이 정방에서 근무했는데, 이규보(李奎報, 1168~1241)⋅김창(金敞, ?~1256)2박훤(朴暄, ?~1249) 등이 대표적인 인물이다. 최우는 유능한 문인들을 포섭, 등용하여 자신의 정치적 기반을 공고히 하고자 하였다. 무신 정권이 들어선 이후 중요 관직을 무인들이 독점하였기 때문에 최씨 정권은 이들을 견제하고 행정 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 정방을 통해 문인들을 등용했던 것이다. 이러한 현상은 최우 집권기에 더욱 두드러져 서방과 정방은 문인들이 관직에 진출할 수 있는 유일한 통로가 되었다.

  * 이 글의 내용은 집필자의 개인적 견해이며, 국사편찬위원회의 공식적 견해와 다를 수 있습니다.

참고문헌

논문
「최씨정권과 국왕」,『고려무인정권연구』,김당택,새문사,1987.
「고려무인정치기구고」,『동방문화교류사논』,김상기,을유문화사,1948.
「고려정방고」,『사학연구』13,김성준,한국사학회,1962.
「고려말기 정방의 변화와 제조의 등장」,『사총』44,김창현,고려대학교 사학회,1995.
「고려후기 정방의 구성과 성격」,『한국사연구』87,김창현,한국사연구회,1994.
「고려시대의 천거제에 대하여」,『역사학보』73,김한규,역사학회,1977.
「최씨집권하의 문한관-‘능문’⋅‘능리’의 인사기준을 중심으로-」,『동아연구』6,조인성,서강대학교 동아연구소,1985.
편저
「무신정권시대의 문인」, 박창희, 국사편찬위원회, 1973.

관련 사이트

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