사료로 본 한국사분야별정치조선 전기지방 제도의 정비

지방관의 파견

평택현감(平澤縣監) 변징원(卞澄源)이 하직하니, 임금께서 내전으로 불러 만나보고 묻기를, “출신(出身)이 어떠하냐?” 하니, 변징원이 대답하기를, “처음에는 충순위(忠順衛)에 속했다가 벼슬을 그만둔 뒤에 흡곡현령(歙谷縣令)이 되었고, 다시 부장(部將)으로 교체되었다가 이제 이 직책에 임명되었습니다”라고 하였다. 임금께서 말하기를, “그대는 이미 수령을 지냈으니, 백성을 다스리는 데 무엇을 먼저 하겠는가?” 하니, 변징원이 대답하기를, “마땅히 칠사(七事)1)를 먼저 할 것입니다” 하였다.

임금께서 말하기를, “칠사라는 것은 무엇인가?” 하니, 변징원이 대답하기를, “농상(農桑, 농사와 양잠)을 성(盛)하게 하는 일, 학교를 일으키는 일, 소송을 간략하게 하는 일, 간활(奸猾, 간사하고 교활함)을 없애는 일, 군정(軍政)을 닦는 일, 호구를 늘리는 일, 부역을 고르게 하는 일이 바로 칠사입니다”라고 하였다.

임금께서 말하기를, “농상을 성하게 하는 일은 마땅히 어떻게 해야 할 것인가?” 하니, 변징원이 말하기를, “농사짓는 때를 빼앗지 아니하고, 밭 갈고 심기를 때에 맞춰 하면 농상이 성할 것입니다” 하였다.

임금께서 또 묻기를, “학교를 일으키는 일은 마땅히 어떻게 해야 할 것인가?” 하니, 변징원이 대답하기를, “때때로 유생(儒生)들을 모아 경전의 의리를 강론하고, 제술(製述)을 시험하여 학업에 부지런하게 하면, 학교가 일어날 것입니다” 하였다.

임금께서 또 묻기를, “소송을 간략하게 하는 일은 마땅히 어떻게 해야 할 것인가?” 하니, 변징원이 말하기를, “소신(小臣)이 외람됨을 범하는 일이 없고 백성에게 바른 것을 보이면 소송이 간략하게 될 것입니다” 하였다. 임금께서 말하기를, “외람됨을 범하는 일은 어떤 일인가?” 하니, 변징원이 대답하기를, “수령이 법을 지키고 잘못이 없으면 외람됨을 범하는 일이 없게 될 것입니다” 하였다.

임금께서 또 묻기를, “간활함을 없애고자 하면 어떻게 그 간활함을 알고 그치게 할 것인가?” 하니, 변징원이 대답하기를, “혹은 밀봉(密封)을 받거나 혹은 그 용모를 살펴보면 그의 간교함을 알게 되어 그만두게 할 수 있습니다” 하였다. 임금이 말하기를, “밀봉은 자못 애매한 이치가 있으니 이것을 오로지 믿고 다스릴 수 없는 일이다” 하고는, 또 묻기를, “군정을 다스리는 일은 마땅히 어떻게 해야 할 것인가?” 하니, 변징원이 말하기를, “때때로 진법(陣法)을 익히고 기율(紀律)을 밝히면 군정이 다스려질 것입니다” 하였다.

임금께서 또 묻기를, “호구(戶口)를 늘리는 일은 어떻게 해야 할 것인가?” 하니, 변징원이 말하기를, “백성을 어루만져 기르고 쉬게 하여 백성들로 하여금 안심하고 본업에 종사하게 하면 그곳에 살고 있는 자는 도망하지 아니하고, 도망한 자는 스스로 올 것입니다” 하였다. 임금께서 말하기를, “수령이 어질고 어질지 못한 것에 백성들이 잘살고 못사는 것이 달렸으니, 삼가지 않을 수 없다. 부임하거든 너의 직무를 삼가고 혹시라도 말과 행동에 어긋남이 없게 하라” 하였다.

성종실록』권158, 14년 9월 5일(을미)

1)칠사(七事) : 지방 수령이 고을을 다스리는 데 힘써야 할 일곱 가지 일.

平澤縣監卞澄源辭, 上引見問曰, 出身何地. 澄源對曰, 初屬忠順衛, 去官後, 爲歙谷縣令, 遞爲部將, 今授此職. 上曰, 爾旣經守令, 其所以治民, 何先. 澄源對曰, 當以七事爲先. 上曰, 所謂七事者, 何. 澄源對曰, 農桑盛⋅學校興⋅詞訟簡⋅奸猾息⋅軍政修⋅戶口增⋅賦役均, 此七事也. 上曰, 欲農桑之盛, 當如何. 澄源曰, 不奪農時, 而耕種趁時, 則農桑盛矣. 又問興學校, 則當如何. 澄源曰, 時聚儒生, 講經義, 試製述, 使之勤業, 則學校興矣. 又問, 簡詞訟, 則當如何. 澄源曰, 小臣無犯濫之事, 而示民以正, 則詞訟簡矣. 上曰, 所云犯濫之事, 何等事歟. 澄源曰, 守令守法不失, 則無犯濫之事矣. 上又問, 欲奸猾之息, 何以知其奸猾而止之. 澄源曰, 或受密封, 或察其容貌, 則可以知其奸, 而止之矣. 上曰, 密封, 頗有曖昧之理, 不可專恃爲治. 又問, 修軍政, 則當如何. 澄源曰, 時擧習陣, 以明紀律, 則軍政修矣. 又問, 增戶口, 則當如何. 澄源曰, 撫養休息, 使民安業, 則居者不逃, 逃者自來矣. 上曰, 守令賢否, 係斯民休戚, 不可不愼. 往愼乃職, 毋或言與行違也.

『成宗實錄』卷158, 14年 9月 5日(乙未)

이 사료는 1483년(성종 14년) 9월 성종(成宗, 재위 1469~1494)이 평택현감으로 하직하는 변징원(卞澄源)을 불러 수령의 역할에 대해서 묻는 내용이다. 수령 7사(守令七事)란 조선 시대 지방관에 관한 인사 제도의 하나로 수령의 근무 평가 기준이 되는 7가지 임무를 말한다.

고려 시대에는 1375년(우왕 1년)에 원나라의 제도를 따라 농지의 개척 상황[전야벽(田野闢)], 호구의 증가[호구증(戶口增)], 부역의 균등[부역균(賦役均)], 소송의 신속성[사송간(詞訟簡)], 도둑의 단속 업적[도적식(盜賊息)] 등의 수령 5사(守令五事)를 규정하였다. 이로써 수령의 임무와 평가 방식을 규정하여 수령의 역할을 강화하였다.

이후 조선이 건국하면서 수령 5사의 도적식을 학교흥(學校興)으로 바꾸었고, 1406년(태종 6년)에는 5사를 7사로 확대하였다. 즉, 빈민과 노약자의 구호를 규정한 존심인서(存心仁恕), 비용 절감을 규정한 행기염근(行己廉謹), 정부의 명령을 제대로 지켰는가를 규정한 봉행조령(奉行條令), 제언(堤堰) 관리와 식목(植木), 수차(水車) 보급 등을 규정한 권과농상(勸課農桑), 학교 관리를 규정한 수명학교(修明學校), 부역과 군역의 공정을 규정한 부역균평(賦役均平), 노비 소송, 잡송의 처리를 규정한 결송명윤(決訟明允) 등이 그것이다. 그 후 1483년(성종 14년)에 수령 7사를 재정비하여 『경국대전(經國大典)』이전 고과조에 농사와 양잠의 흥성[농상성(農桑盛)], 호구의 증가[호구증(戶口增)], 학교 교육의 진흥[학교흥(學校興)], 군정의 바른 처리[군정수(軍政修)], 부역의 균등한 부과[부역균(賦役均)], 송사의 간명한 처리[사송간(詞訟簡)], 간사하고 교활한 풍속을 없애는 일[간활식(奸猾息)] 등으로 규정하였다.

수령 7사에 대한 규정은 조선 시대에 이르러 전국을 8도로 나누고 전국에 약 350여 개의 군현을 둔 것과 관련이 있다. 즉, 고려 시대 특수 행정구역이던 향, 소, 부곡을 모두 일반 군현으로 승격시켜 350여 개의 전국 군현에 수령을 파견하였다. 이는 고려 시대에 전국 모든 군현에 수령을 파견하지 못한 것과 달리 국왕의 분신이던 수령을 전국 모든 군현에 파견하여 지방의 행정⋅사법⋅군사권을 장악하기 위해서였다. 이를 위해 수령 7사라는 규정을 마련한 것이다.

조선 시대 수령들은 임지로 떠날 때 임금 앞에서 교지를 받고 수령 7사를 외우며 지방 수령으로서의 임무를 숙지하였다. 아울러 수령의 비행도 견제하였는데, 각 도 관찰사가 지방 수령의 성적을 평가하여 중앙에 보고한 것이 그것이다. 조선 후기 북학파를 대표하는 실학자 연암(燕巖) 박지원(朴趾源, 1737~1805)은 충청도 면천 군수로 재임한 1799년(정조 23년) 5월부터 1800년(정조 24년) 8월 사이 『면양잡록(沔陽雜錄)』의 한 부분으로 ‘칠사고’(七事考)를 서술하였는데, 이는 사대부 출신 수령을 위한 지침서로 지은 것으로, 조선 시대 목민관이 얼마나 중요한 위치에 있었는지를 알 수 있게 해 준다.

  * 이 글의 내용은 집필자의 개인적 견해이며, 국사편찬위원회의 공식적 견해와 다를 수 있습니다.

참고문헌

논문
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저서
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『조선시대 향촌사회사』, 정진영, 한길사, 1998.
편저
『조선 시대의 중앙과 지방』, 국립제주박물관 편, 서경, 2004.
『조선은 지방을 어떻게 지배했는가』, 한국역사연구회 조선시기 사회사연구반 편, 아카넷, 2000.

관련 사이트

국사편찬위원회 조선왕조실록
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