사료로 본 한국사분야별경제조선 후기수취 제도의 문란과 개편

공납제 개혁론-대공수미법 시행

신은 또 듣건대 난리를 평정하여 정상을 되찾는 방법이 충분한 식량과 군사에 있다고는 하지만, 더욱 중요한 것은 민심을 얻는 데 있다고 하였습니다. 그런데 민심을 얻는 근본은 다른 데 있는 것이 아니라 요역(徭役)과 부렴(賦斂)을 가볍게 하며 더불어 휴식을 취할 수 있게 해 주는 데 있을 따름입니다.

국가에서 받아들이는 전세(田稅)십일세(什一稅)보다 가벼워 백성이 무겁게 여기지 않습니다. 다만 전세 이외의 공물 진상이나 각 절기 때마다 바치는 방물 등으로 인해 침해당하는 일이 매우 많습니다. 당초 공물을 마련할 때 전결(田結) 수로 균일하게 배정하지 않고 크고 작은 고을마다 많고 적음이 월등하게 차이 나기 때문에 1결당 공물 값으로 혹 쌀 1, 2두(斗)를 내는 경우도 있고 혹은 쌀 7, 8두를 내는 경우도 있으며, 심지어 10두를 내는 경우도 있습니다. 이처럼 백성에게 불공평하게 부과되는데 게다가 도로를 왕래하는 비용까지 가산되고 있습니다. 그리고 각 관청에 봉납(捧納)할 때는 또 간사한 아전들이 조종하고 농간을 부려 100배나 비용이 더 들게 되는데, 공가(公家)로 들어가는 것은 겨우 10분의 2, 3에 불과할 뿐 나머지는 모두 사문(私門)으로 들어가고 맙니다.

진상에 따른 폐단은 더욱 심하게 백성을 괴롭히는 점이 있습니다. 이것 역시 당초에 법을 마련할 때는 반드시 이와 같지 않았을 것입니다. 그러나 실시한 지 100년이 지나는 동안 속임수가 만연하여 온갖 폐단이 일어나고 있습니다. 지금 만약 곧바로 변통하지 않으면 백성은 다시 소생할 가망이 없고 나라의 저축도 풍부히 마련할 길이 없습니다.

신은 늘 생각건대 공물을 처치함에 있어 마땅히 도내 공물의 원수(元數)가 얼마인지 총 계산하고 또 도내 전결의 수를 계산하여 자세히 참작해서 가지런하게 한 다음 많은 데는 감하고 적은 데는 더 보태 크고 작은 고을을 막론하고 모두 한가지로 마련해야 되리라 여겨집니다. 이를테면 갑읍(甲邑)에서 1결당 1두를 낸다면 을읍⋅병읍에서도 1두를 내고, 2두를 낸다면 도내의 고을에서 모두 2두를 내도록 해야 할 것이니, 이렇게 한다면 백성의 힘도 균등해지고 내는 것도 한결같아질 것입니다.

방물 값 또한 이에 의거해 고루 배정하되 쌀이든 콩이든 그 1도에서 1년에 소출되는 방물의 수를 전결에 따라 고르게 납입토록 해야 할 것이니, 이렇게 하면 결마다 내는 것이 그저 몇 되 몇 홉 정도에 불과하여 백성은 방물이 있는지조차도 모르게 될 것입니다. 진상할 때도 이런 식으로 모두 쌀이나 콩으로 값을 내게 해야 합니다.

이상 여러 조건으로 징수한 것들은 전라도는 군산의 법성창에, 충청도는 아산과 가흥창에, 강원도는 흥원창에, 황해도는 금곡의 조읍창에 들이도록 하고, 경상도는 본도가 소복될 동안에는 본도에 납입하여 군량으로 하고, 함경도⋅평안도는 본도에 저장하고, 5개 도의 쌀과 콩은 모두 경창으로 수송하도록 해야 합니다. 그리고 각 관청에 공물과 방물을 진상할 때 물건을 따져 값을 정하는 것은 마치 제용감(濟用監)에서 모시⋅베⋅가목(價木)을 진헌하던 전례와 같이 해서 유사(有司)로 하여금 사서 쓰게 하고, 만약 군자(軍資)가 부족하거나 국가에서 별도로 조달해야 할 일이 있을 경우에는 공물과 방물을 진상하는 수를 헤아려 재감(裁減)해야 합니다. 그러면 창고 안에 저장되어 있는 쌀과 콩을 번거롭게 환작(換作)하지 않고도 제한 없이 쓸 수 있을 것입니다.

선조수정실록』권28, 27년 4월 1일(기유)

且臣又聞, 撥亂反正, 雖在於足食足兵, 而其要尤在於得民心. 得民心之本, 不可以他求, 惟當輕徭薄賦, 與之休息而已. 國家田稅, 則輕於什一, 民情不以爲重. 但稅外之事, 如貢物進上及各節方物被侵之事甚多. 而其初磨鍊貢物之際, 不以田結之數, 均一平鋪, 大小之邑, 多寡懸殊, 故一結貢物之價, 或有出米一斗二斗者, 或有出米七八斗, 或十斗者. 民役之不均如此, 加以往來道路之費. 各司捧納之時, 爲奸吏刁蹬操弄, 出費百倍, 入於公家者, 僅十之二三, 而其餘皆歸於私門. 至於進上之弊, 病民益深. 此亦當初制法, 則未必如此. 而行之百年, 人僞滋勝, 弊端萬千. 今若卽未變通, 則民生更無蘇息之望, 而國儲無積峙之路. 臣常以爲, 處置貢物, 則當以一道貢物, 元數摠計幾許, 而又計道內田結之數, 參詳畫一, 裒多益寡, 勿論大小邑, 皆一樣磨鍊. 如甲邑一結出一斗, 則乙邑丙邑亦出一斗, 出二斗則道內之邑, 皆出二斗. 如此則民力均平, 而所出如一矣. 方物之價, 亦依此均布, 或米或豆, 以其一年一道所出方物之數, 從田結, 均定所納, 每結不過出升合之微, 而民不知有方物矣. 其進上亦然, 皆以米豆出價. 以上諸條所收, 全羅道則納于群山法聖倉, 忠淸道則納于牙山及可興倉, 江原道納于興元倉, 黃海道納于金谷助邑倉. 慶尙道則待本道蘇復間, 納于本道, 以爲軍食, 咸鏡平安道, 則留貯本道, 而其五道米豆, 皆令輸到京倉. 各司貢物及方物進上, 計物定價, 如濟用監進獻苧布價木之例, 使有司貿用, 而若軍資不足, 及國家別有調度之事, 則貢物方物進上, 量數裁減. 而米豆之藏在庫中者, 不煩換作, 而取之無窮矣.

『宣祖修正實錄』卷28, 27年 4月 1日(己酉)

이 사료는 『선조수정실록』권28, 선조 27년 4월조에 기록되어 있는 공납의 폐단에 대한 자료로, 서애(西厓) 유성룡(柳成龍, 1542~1607)공납의 폐단을 말하고 이에 대한 대책을 선조(宣祖, 재위 1567~1608)에게 아뢰는 내용이다.

공납은 지방의 토산물을 현물로 내는 세금 제도이다. 공납제는 조선 왕조가 개창한 뒤마련한 것으로, 대체로 고려 시대 제도를 계승하였다. 1392년(태조 1년) 10월 공부상정도감(貢賦詳定都監)을 설치해 각 지방 토산물을 기준으로 공물의 품목과 수량을 정하고, 그 장부인 공안(貢案)을 마련해 조선 시대 공납제의 기초를 놓았다. 이후 공납제가 전국적으로 실시된 것은 태종(太宗, 재위 1400~1418) 대에 들어와서이다.

1408년(태종 8년) 9월에 제주, 1413년(태종 13년) 11월에 함경도⋅평안도에서 내야 할 공물의 품목과 수량을 정함으로써 전국에 걸친 공납제가 마련되었다. 각 지방의 공물 품목과 수량을 정할 때는 토지 면적을 기준으로 하여 그 지방의 생산물로 부과하는 것을 원칙으로 하되, 중앙 정부의 1년 경비를 참작하도록 하였다.

공납이 이루어지는 과정은 먼저 중앙 정부에서 각 군현에 공물의 품목과 수량을 적은 장부인 공안을 보내면 각 지방에서는 부과된 공물을 백성에게 직접 징수하거나 향리 장인(匠人) 및 지방 관청 소속 노비 또는 상번한 군사 등을 사역하여 마련하였다. 대개 민간에서 쉽게 마련할 수 있는 직물류⋅수산물⋅과실류⋅목재류 등은 일반 백성이 내게 하고, 모피류⋅수육류 및 재배해야 하는 약재 등은 지방 관청에서 마련하여 공물 상납하는 일을 맡는 하급 관리인 공리(貢吏)에게 중앙 정부의 관청에 직접 내게 하였다.

그 후 세조(世祖, 재위 1455~1468)성종(成宗, 재위 1469~1494) 연간에 여러 차례 공안을 개정하였고, 세조 대에 국가의 지출 명세서인 횡간(橫看)을 제정함으로써 조선 초기 공납제의 성격이 결정되었다. 성종 대에는 제도상의 미비점을 보완하고 공납 과정에서의 중앙관청 관리의 농간을 제거하고자 공납제를 일부 개선하였다.

그러나 이때 정비된 공납제는 그 제도 및 운영 과정에서 몇 가지 문제점을 내포하였다. 공물의 품목과 수량이 장기적으로 고정되어, 다음 해 것을 앞당겨 징수하는 인납(引納) 및 본래의 용도와 달리 사용하는 별용(別用) 등이 이루어졌고, 또한 여기에 별공이 이용되기도 하였다. 특히 그 지역에서 생산되지 않는 물품이 공물로 지정되기도 하여, 심한 경우 산간지대에 해산물을 배당하거나, 평야 지대에 사냥한 짐승과 그 가죽 등을 배당하기도 하였다. 이리하여 공안의 개정을 통해 그 지역에서 생산되지 않는 공물을 조정하는 것이 당면한 과제였다. 그리고 공물을 상납하는 과정에서 점퇴(點退)방납(防納) 등의 비리 행위가 자행되었다. 그리하여 중종(中宗, 1488~1544) 대에 조광조(趙光祖, 1482~1519)가 개혁의 필요성을 주장하였으나 구체적인 대안은 마련하지 못하였다. 그 후 선조(宣祖, 재위 1567~1608) 대에 이이(李珥, 1536~1584)공물을 쌀로 대신 거두는 방법을 제안하기도 하였다.

이러한 상황에서 영의정 유성룡이 1594년(선조 27년) 공납의 폐단을 지적하면서 대공수미법(代貢收米法)을 제안하였다. 유성룡은 토지 1결에 쌀 2말씩 징수하도록 하였다. 그리하여 그 해 가을부터 전국에서 시행되었으나 징수한 쌀의 양이 매우 적고 수시로 현물로 징수하는 일도 많아 1년이 되지 않아 폐지되었다. 이는 당시의 사회⋅경제적 여건 때문에 쌀을 제대로 거둬들일 형편이 되지 못했던 이유도 있었지만, 이권을 유지하려는 권세가와 방납업자들의 방해 책동이 크게 작용한 데에도 원인이 있었다.

그 후 1608년(광해군 1년) 한백겸(韓百謙, 1552~1615)⋅이원익(李元翼, 1547~1634) 등의 건의로 경기도에서 대공수미법이 대동법(大同法)이라는 이름으로 본격적으로 시행되었다. 이어 1624년(인조 2년)에는 강원도, 1651년(효종 2년)에는 충청도, 1658년(효종 9년)에는 전라도, 1666년(현종 7년)에는 함경도, 1677년(숙종 3년)에는 경상도, 1708년(숙종 34년)에는 황해도에서 대동법이 실시되었다.

  * 이 글의 내용은 집필자의 개인적 견해이며, 국사편찬위원회의 공식적 견해와 다를 수 있습니다.

참고문헌

논문
「16⋅17세기 공납제 개혁의 방향」,『한국사론』12,고석규,서울대학교 국사학과,1985.
「조선초기의 공물대납제」,『사학연구』22,김진봉,한국사학회,1973.
「16세기 국가재정과 공납제 운영」,『국사관논총』80,박도식,국사편찬위원회,1998.
「16~17세기 공납제 운영의 변화」,『한국사론』38,박현순,서울대학교 국사학과,1997.
저서
『조선후기 경제사 연구』, 김옥근, 서문당, 1977.
『조선전기 공납제 연구』, 박도식, 경희대학교 박사학위논문, 1995.
편저
「대동법의 실시」, 한영국, 국사편찬위원회, 1976.

관련 사이트

국사편찬위원회 조선왕조실록
링크연결
창닫기