사료로 본 한국사분야별경제조선 후기수취 제도의 문란과 개편

균역청 사목

영의정 김재로(金在魯)는 균역당상(均役堂上) 신만(申晩)⋅김상성(金尙星)⋅홍계희(洪啓禧)⋅홍봉한(洪鳳漢)⋅조영국(趙榮國), 낭청(郞廳) 한광조(韓光肇)⋅김치인(金致仁)과 서로 의논하여 결미절목 1)을 초성(草成)하고등연(登筵)해서 품의하여 재가를 받아 조목(條目)을 따라 쓸데없는 부분을 깎아 내어 정리하고, 또 관자(關子)를 보내 여러 도에 하문을 하니, 도신(道臣)장문(狀聞)이 모두 이의가 없었다. 9월에 절목이 비로소 완성되었고, 계하(啓下)하여 반포하였다.

대개 양포(良布)는 반을 감하였다. 그 감한 것을 계산하니, 총 50여만 필이며, 돈으로 하면 100여만 냥이다. 안으로는 각 아문(衙門)과 밖으로는 각 영(營), 진(鎭)의 수용(需用)을 강구하고 확정하여 감한 것이 50여만 냥이 된다. 그러나 군수(軍需)의 경비로서 급대(給代)하지 아니할 수 없는 것이 아직도 40여만 냥이 되었다. 어(漁)⋅염(監)⋅선(船)세(稅)와 선무군관포(選武軍官布)2)은여결(隱餘結)3)로 징수한 것을 합한 10여만 냥으로 이를 충당해도 오히려 부족함이 있으니 또 각 영⋅읍에 분정하여 이를 충당하였다. 서⋅북 양도(兩道) 이 외에 6도의 전결에서 매 1결에 쌀 2말이나 혹은 돈 5전을 거두는 것은 평년의 전결로써 계산하되 쌀과 돈 할 것 없이 돈으로 환산하면 30여만 냥이 될 수 있다. 필요하면 급대(給代)의 부족한 수량으로 하여금 간략히 서로 충당하고, 또 회록(會錄) 일조(一條)가 있어서 여러 도의 돈과 곡식을 헤아리고 정하여 회록하고, 군작미(軍作米) 10만 석도 역시 이속(移屬)하되, 절반은 조적4)으로 하여 수재(水災)와 한재(旱災)의 대비책로 준비하였다.

만기요람』, 재용편3, 균역

1)선무군관포(選武軍官布) : 조선 후기 사회적 지위가 양반에는 미치지 못하나 재력을 바탕으로 역을 면제받은 부유한 양민들이 나타났는데, 이들을 군역 체계에 포섭하기 위해 평상시에 포 1필을 부과하여 무예를 익히게 하여 선무군관이라 하였다. 이들은 유사시에는 수령의 친병을 맡게 하였으며 그 자손은 다른 군역에 동원하지 않는 혜택을 주었다.
1)결미절목(結米卽目) : 전결미에 관한 사목이다. 결미는 균역법의 실시로 발생한 재정 부족을 해결하기 위해 1751년(영조 27년) 시행되었다. 평안도와 함경도를 제외한 전국의 토지 1결당 쌀 2두나 화폐 5냥씩을 징수했는데, 쌀로 납부하는 것을 결미(結米), 돈으로 납부하는 것을 결전(結錢)이라고 한다.
2)선무군관포(選武軍官布) : 선무군관은 1751년 지방 토호와 부민의 자제를 선발하여 군졸 이상의 계급에 두고, 평상시에는 집에서 무예를 숙련하고 유사시에는 소집하여 군졸을 지휘하는 자이다. 선무군관포는 선무군관이 집에 있을 때 바치는 포이다.
3)은결과 여결 : 은결이란 권세가의 사전(私田)에서 의식적으로 경작지의 일부를 숨겨 보고하지 않고 조세 대장에서 제외되고 있는 전지(田地)를 말하며, 여결이란 대장(台帳) 기록보다 실제 면적이 더 많은 부분의 결수(結數)를 말한다.
4)조적(糶糴) : 곡식을 빌려 주었다가 다시 거두어들이는 것을 말한다.

領議政金在魯, 與均役堂上申晩金尙星洪啓禧洪鳳漢趙榮國, 郞廳韓光肇金致仁相議, 草成結米節目, 登筵禀裁, 逐條刪正, 又發關詢問於諸道, 道臣狀聞俱無異議. 九月節目始成, 啓下頒布.

盖良布减半. 計其所减, 捴爲五十餘萬疋, 而以錢則百餘萬兩. 內而各衙門, 外而各營鎭需用之講確省减者 爲五十餘萬兩. 而軍需經費之不可不給代者, 尙爲四十餘萬兩. 以漁鹽舡稅, 選武軍官布, 隱餘結所捧合十數萬兩當之, 而猶有不足則又分定於各營邑而充之. 西北兩道外就六道田結, 每一結收米二斗或錢五錢, 以常年田結計之, 勿論米錢以錢折計, 可爲三十餘萬兩. 要令給代不足之數, 約略相當, 又有會錄一條, 諸道錢糓, 量定會錄, 軍作米十萬石亦爲移屬, 折半糶糴, 以備水旱之資.

『萬機要覽』, 財用編3, 均役

이 사료는 죽석(竹石) 서영보(徐榮輔, 1759~1816) 등이 저술한 『만기요람』 중에서 균역법의 시행 원칙을 정리⋅기록한 것으로, 영의정 김재로(金在魯, 1682~1759)가 균역 당상(均役堂上)⋅낭청(郞廳)과 의논하여 반포한 균역 절목에 대한 내용이다. 『만기요람』은 1808년(순조 8년) 왕명으로 찬진(撰進)한 책으로, 18세기 후반부터 19세기 초에 이르는 조선 왕조의 재정과 군정에 관한 내용들이 집약되어 있다.

균역법은 1750년(영조 26년) 균역청을 설치하여 종래 양역(良役)으로서 16세~60세의 양인으로부터 1년에 군포 2필을 징수하던 것을 1필로 감하고, 그 세수의 감액분을 다른 재원으로 보충하게 한 부세 제도이다. 이러한 균역법이 논의되었던 배경에는 조선 후기 들어 신분적 토대 위에서 운영되던 노동력 강제 동원 제도인 부역제가 정상적으로 기능하지 못하는 상황이 있었다.

건국 초 조선 왕조는 양인(良人)에게 자유민으로서 과거 응시 등의 권리를 보장하는 대신 직접 노동력을 수취하는 신역(身役)의 의무를 지웠다. 이러한 ‘역(役)’은 그 성격에 따라 군역(軍役)직역(職役)요역(徭役) 등으로 구분되었다. 그러나 이러한 규정은 실제로는 제대로 지켜지지 않았다. 법적으로는 양인개병제(良人皆兵制), 병농일치제(兵農一致制)의 원칙 아래 국역(國役)을 지는 자에게는 누구나 그 지위에 상응하는 일정한 면적의 토지를 제공하도록 되어 있었으나, 실제로 농민들은 토지를 지급받지 못하고 군역을 강요당하였다. 아울러 각종 물품 제조나 운송, 토목 공사 등의 명목으로 징발하는 요역의 부담 역시 줄어들지 않았다. 비록 조선 후기에 공납이 폐지되고 대동법이 시행되면서 공물 운송과 관련한 노동력 징발이 없어졌다고는 하나, 토목 공사 등의 요역은 여전히 남아 있었고 작업 조건 또한 극히 열악하였다.

아울러 역은 어떤 성격의 것이든 개인의 노동력을 직접 징발하는 것이 원칙이었으나 사실상 실시 초기부터 이러한 원칙은 엄격하게 지켜지지 않았다. 군역은 처음에 16세부터 60세까지의 양인에게 부과하여 이를 정군(正軍)과 보인(保人)으로 나누어 번상(番上)하는 정군을 보인이 경제적으로 돕게 하였다. 그러나 역을 맡게 된 사람이 질병이나 혼인, 상례 등의 개인적인 일을 당했을 때는 신분과 직역에 따라 역을 면해 주거나 대역을 허용하는 풍토가 만연하면서 15세기에 이미 대역의 가격이 정해지고 있었다. 이에 따라 신역은 16세기를 거치며 포납으로 점차 대체되어 군포제(軍布制)가 이루어졌으며, 임진왜란 후에 모병제가 실시되면서 군포 2필을 내는 것으로 정착되었다. 그런데 이렇게 부세의 일종으로 바뀐 군포(軍布)는 그 부담액이 과중하였으며, 재력으로 역을 면제받는 양반들이 늘어남에 따라 상대적으로 빈곤한 양인들에게 역의 부담이 전가되는 결과를 가져 왔다. 계속된 자연재해도 역의 기피 현상에 한몫하여 농민들은 과중한 역을 피하기 위해 유민이 되는 일이 빈번해졌다. 1735년(영조 11년) 경기 감사 조명익(趙明翼)의 보고에 의하면, 양주목(楊州牧) 전체 민호(民戶) 9000여 호 가운데 역을 감당할 수 있는 민호는 500여 호에 불과하다는 기록이 있을 정도로 응역자의 감소 현상은 심각하였다.

여러 차례 전란과 인조반정을 거친 후, 후금(後金)의 강성이라는 국제 상황에 반응하여 서울을 중심으로 하는 중앙 군영 제도를 강화한 것도 양역제 동요의 한 원인이 되었다. 특히 1624년(인조 2년) 이괄(李适, 1587~1624)의 난이 일어난 것은 중앙 군영 설치의 본격적인 계기가 되었다. 그 시작은 어영청(御營廳)으로서 본래 인조(仁祖, 재위 1623~1649)가 후금의 친정을 행할 때 뒤에 남겨진 도성 방어를 목적으로 설치하였지만, 정벌 계획이 무산된 뒤에도 그대로 남아 국왕 호위와 왕권 수호의 명분으로 규모가 확대되었던 것이다. 효종(孝宗, 재위 1649~1659) 때 역시 북벌 정책을 표방하였기에 군역 대상자 확보 정책은 그대로 유지되었으며, 현종(顯宗, 재위 1659~1674) 즉위 후에도 군액 감축 논의가 지속되었으나 큰 변화는 없었다.

이러한 군영 증설은 인조반정 이래 정치적으로 대립한 서인남인의 군권 경쟁이 그 원인이라 할 수 있다. 훈련도감어영청수어청 등 대부분의 중앙 군영 창설은 반정 주체이며 지속적으로 권력을 잡았던 서인들이 사실상 주도하였다. 현종 대 들어서는 남인이 정치적 우세를 잡았지만 이들 역시 서인을 견제하기 위하여 새로운 군영을 필요로 하였고, 군역 대상자를 색출하기 위하여 호구 조사 역시 강화되었다. 이러한 군영의 증설에 비례하여 양역의 부담 역시 늘어 갔다. 더욱이 현종 대는 전례 없는 자연재해까지 발생하여 대기근과 전염병이 돌았는데, 1669년(현종 10년)의 경신대기근 이후로 인구는 계속 감소하여 양역의 부담은 가중될 수밖에 없었고 이로써 양역 변통론은 끊임없이 제기되었다.

양역 변통론은 민생 문제와 재정 확보 양자를 모두 해결하기 위하여 양역에 대하여 제기되었던 다양한 개혁안 전체를 말한다. 이를 크게 나누어 보면 우선 기존의 양역제 틀을 유지하면서 운용의 불합리성을 개선한다는 입장이 있는데, 양역을 지고 있지 않은 정인의 색출, 사모속(私募屬)의 폐지, 기존에 역을 면제받았던 교생⋅군관에게도 역을 부과하는 방안, 진이나 군영의 혁파론, 감필론(減疋論) 등이 이에 해당한다. 반면 호포론(戶布論), 구전론(口錢論), 결포(結布) 또는 결전론(結錢論) 등은 양역제 자체의 철폐를 전제로 한 변통론이었다.

1750년(영조 26년) 제정되어 1751년(영조 27년) 공포된 균역법은 이 중 감필론을 중심으로 하고 결전론이 결합된 형태의 제도로 볼 수 있다. 이에 따라 종래 인정 단위로 2필씩 징수하던 군포는 1필로 감해졌다. 이 조치의 핵심은 단순히 감필을 한다는 것이 아니라 양역가 자체를 균일화한다는 데 있었다. 즉, 1필 이상의 역가는 1필로 내리고 1필 미만의 역가는 1필로 올린다는 것이다.

본래 1749년(영조 25년) 법 개정을 준비할 시기에 영조의 입장은 호포론으로 기울어 있었다. 그러나 처음 예상과 달리 조사 결과 가호마다 내야 하는 호전의 액수가 과도하고, 호전 부과의 기초 자료인 호적이 정비되어 있지 않아 시행이 어렵다는 쪽으로 결론이 모아지고 있었다. 아울러 관료와 유생 등 사족층의 완강한 반대 역시 호전 시행의 장애물이었다. 이로써 양반에게서도 역을 동일하게 수취하려던 취지는 무산되고, ‘평민의 범위 안에서 모두 같은 역을 부담한다’는 것이 균역법의 기본 원칙으로 정해졌다.

아울러 영조는 균역청을 설치하여 감포(減布)에 따른 부족한 재원을 보충하는 대책을 마련하게 하고, 이를 뒷받침하기 위해 결미(結米)결전(結錢), 어(漁)⋅염(鹽)⋅곽(藿)⋅선세(般稅) 등의 해세(海稅), 선무군관포(選武軍官布)1), 은여결(隱餘結) 등을 균역청에서 관장하여 보충한다는 규정이 만들어졌다. 이러한 방안은 실제로 농가 경제를 호전시키는 효과를 거두었으며, 그 동안 사적 징수가 관행이 되어 국가 재정에서 누락되었던 해세를 개정한 일 역시 높이 평가할 만한 부분이라 하겠다. 또한 결미는 양역의 일부를 사람에게서 토지로 옮겨 부과함으로써 완전하진 않더라도 부세와 신분의 관련성을 제거하고 부세 체제의 전근대적 성격을 약화시킨 성과가 있었다.

그런데 이러한 재원의 추가 확보 대책은 새롭게 부를 창출하여 그로부터 세원을 확보하는 성격의 방안은 아니었다. 대체로 이들은 지방 재원을 잠식한 것으로서, 지방에서는 경비를 마련하기 위해 새로운 세원을 찾아야 했으며, 그 부담이 다시 민에게 돌아가는 측면이 있었다. 결국 양역제 자체의 전면적인 개혁이 실행되지 못하고 감필을 중심으로 한 차선책이 선택됨으로써 균역법은 미진한 대책이 될 수밖에 없었다.

법 개정 전에는 이러한 미진함을 고려하고 있던 영조는 시행 후 태도를 바꾸어 균역법의 고수를 천명하였다. 이에 따라 영조 재위 중 균역법에 대한 비판은 용납되지 않았고, 이러한 강경 방침에 의해 양역제의 모순은 이후로도 균역법에서 여과되지 않은 채 계속 남게 되었다. 이후 중앙의 통제가 약화되며 어염세의 사적 징수, 사모속의 재등장 등 1필 균역의 원칙이 붕괴되는 현상이 나타났고, 이러한 균역법의 모순은 결국 19세기 민란으로 분출되었다.

  * 이 글의 내용은 집필자의 개인적 견해이며, 국사편찬위원회의 공식적 견해와 다를 수 있습니다.

참고문헌

논문
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저서
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관련 사이트

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