사료로 본 한국사분야별경제현대미군정기 경제와 전후 경제 재건

미국의 원조와 한국의 경제 성장

2. 외원(외국 원조)과 한국 경제

해방이 되던 해부터 한국은 20억 달러가 넘는 미국의 원조를 받아 왔다. 원조 기관으로는 GARIOA(미군 점령 지구 구호 대책 위원회), 그 후의 ECA(미국 경제 협조처), CRIK 및 ICA를 들 수 있다. 원조 기구의 변화에 따라 원조의 성격에도 차이가 있었는데 1950년까지를 첫 단계로 하고, ECA가 원조 사무를 주관한 1951년부터 54년까지를 둘째 단계, 현대와 같이 ICA가 주관하게 된 1955년에서부터 지금까지를 셋째 단계로 편의상 대별할 수 있겠다.

1950년의 6⋅25 전쟁 전까지의 첫 단계에서는 주로 CARIOA, ECA를 통하여 약 6억 달러의 원조를 받았다. 그 중 대부분의 원조는 GARIOA를 거쳐서 나온 것이다. 따라서 이 원조는 한국 경제의 장기 및 단기 발전 계획에 입각해서 이루어진 것은 아니고 미군의 잉여 물자를 주로 한 소비 물자를 원조받았던 것이다. ECA 원조는 규모로 본다면 CARIOA보다 적었으나 한국 경제 발전에 큰 공헌을 하였다. 사실 당시의 ECA 원조는 한국 경제가 자립 경제를 지향할 수 있는 원동력이 되었다고 할 수 있다.

그 후 6⋅25 전쟁으로 모든 생산 시설이 파괴되었다. 전쟁으로 인한 막대한 군사비는 화폐량을 계속 증가시켰고 악성 인플레이션의 누적은 걷잡을 수 없을 정도로 급속한 템포이었으므로 ECA, ICA 및 UNKRA 원조의 주력은 이 인플레이션 방지에 집중되었다.

1955년부터 원조 기구는 ICA로 통합되고 원조 사무도 점차 보다 계획성을 띄어 왔다. 재건 사업으로 인해 발생하는 수요와 물자의 절대량의 부족은 이 때에도 계속되었으나 확대된 원조 도입으로 마침내 1956년부터 물가의 상승을 억제하기 시작하여 1958년에 이르러서는 불안정한 요인이 경제구조에 전혀 없는 것은 아니었으나 여하튼 물가는 안정되었던 것이다.

이렇게 장기간에 걸쳐 막대한 원조를 받아들이는 동안에 한국의 경제는 현저하게 발전상을 보여 왔다. 국민 총생산의 성장률은 1953년 이래 연평균 6%를 유지하여 왔고 2차 산업의 연평균 성장률은 14.5%로 1차 또는 3차 산업의 5% 내외에 비하면 비약적인 발전이었다고 할 것이다.

그러나 20억 달러 이상의 원조를 기초로 세워진 한국 경제가 구조 면에서 차별적인 특색을 띠어 온 것도 사실이다.

첫째, 무엇보다 바라던 국민 경제의 공업화는 여의치 못한 반면, 3차 산업은 산업별 국민 총생산의 구성 면에서 45%라는 높은 수준을 지속하여 왔다.

둘째로 투자 계획의 해이함과 국내 자본 축적의 저조이다. 말할 것도 없이 자본 투자에 있어서는 연계 산업을 파생하여 고용과 투자의 승수 효과를 최대한으로 확보할 수 있는 생산 부문에 투입되어야 했을 것이나 그렇지 못하였다. 물론 사정이야 구구하겠지만 전력, 교통 등에의 투자보다 제당, 제분, 방직 등 소비 산업 부문에 과잉생산을 초래할 만큼 자본을 투입시켰다는 것은 투자 계획이 장기적인 면에서 충분히 고려되지 못하였다고 할 수 있을 것이다.

또 하나 국민소득의 분배에서 소득의 균형을 상실케 하였으므로 소득 편중을 초래하였다는 사실이다. 이것은 국민 자본 형성에 있어서 불가피한 현상이라고도 하겠지만 전반적인 국민 경제면에서 생각할 때 다시 한번 고려되어야 할 문제이다.

『사상계』1959년 12월호 이정환, 「미국의 외원정책변경과 한국의 경제성장문제」

二. 外援과 韓國經濟

해방이 되던 해부터 한국은 二O억 딸라가 넘는 미국의 원조를 받아 왔다. 원조기관으로는 GARIOA(美軍占領地區救護對策委員會), 그 후의 ECA(미국경제협조처), CRIK 및 ICA를 들 수 있다. 원조기구의 변화에 따라 원조의 성격에도 차이가 있었는데 一九五O년까지를 첫단계로 하고, ECA가 원조사무를 주관한 一九五一년부터 五四년까지를 둘째단계, 현대와 같이 ICA가 주관하게 된 一九五五년에서부터 지금까지를 셋째단계로 편의상 대별할 수 있겠다.

동란전까지의 첫 단계에서는 주로 CARIOA, ECA를 통하여 약 六억딸라의 원조를 받았다. 그중 대부분의 원조는 CARIOA를 거쳐서 나온 것이다. 따라서 이 원조는 한국경제의 장기 및 단기발전계획에 입각해서 이루어진 것은 아니고 미군의 잉여물자를 주로 한 소비물자를 원조받았던 것이다. ECA원조는 규모로 본다면 CARIOA보다 적었으나 한국경제 발전에 큰 공헌을 하였다. 사실 당시의 ECA원조는 한국경제가 자립경제를 지향할 수 있는 원동력이 되었다고 할 수 있다.

그 후 동란으로 모든 생산시설이 파괴되었다. 전쟁으로 인한 막대한 군사비는 화폐량을 계속 증가시켰고 악성 인푸레의 누적은 걷잡을 수 없을 정도로 급속한 템포이었으므로 ECA, ICA 및 UNKRA 원조의 主力은 이 인푸레 阻止에 집중되었다.

一九五五년부터 원조기구는 ICA로 통합되고 원조사무도 점차 보다 계획성을 띠워왔다. 再建需要와 물자의 絶對量의 부족은 이 때에도 계속되었으나 倍增된 원조導入으로 마침내 一九五六년부터 物價의 상승을 억제하기 시작하여 一九五八년부에 이르러서는 不安定한 요인이 경제구조에 전혀 없는 것은 아니었으나 여하튼 물가는 안정되었던 것이다.

이렇게 장기간에 걸쳐 막대한 원조를 받아들이는 동안에 한국의 경제는 현저하게 발전상을 보여왔다. 국민 총생산의 성장률은 一九五三년 이래 연평균 六%를 유지하여 왔고 二次産業의 年平均成長率은 一四⋅五%로 一次 또는 三次産業의 五% 내외에 비하면 비약적인 발전이었다고 할 것이다.

그러나 二O억 딸라 이상의 원조를 기초로 세워진 한국경제가 구조면에서 差別的인 특색을 띠워 온 것도 사실이다.

첫째, 무엇보다 바라던 국민경제의 工業化는 여의치 못한 반면, 三次産業은 産業別國民總生産의 구성면에서 四五%라는 높은 수준을 지속하여 왔다.

둘째로 투자계획의 해이함과 國內資本蓄積의 低調이다. 말할 것도 없이 자본투자에 있어서는 連繫産業을 파생하여 고용과 투자의 乘數効果를 최대한으로 확보할 수 있는 생산부문에 투입되어야 했을 것이나 그렇지 못하였다. 물론 사정이야 구구하겠지만 電力, 交通等에의 투자보다 製糖, 製粉, 紡織等 消費産業部門에 과잉생산을 초래할 만큼 자본을 투입시켰다는 것은 투자계획이 장기적인 면에서 충분히 고려되지 못하였다고 할 수 있을 것이다.

또 하나 국민소득의 분배에서 소득의 균형을 상실케 하였으므로 所得偏重을 초래하였다는 사실이다. 이것은 국민자본 형성에 있어서 불가피한 현상이라고도 하겠지만 전반적인 국민경제면에서 생각할 때 다시 한번 고려되어야 할 문제이다.

……(中略)……

『思想界』 1959年 12月號, 李廷煥, 「美國의 外援政策變更과 韓國의 經濟成長問題」

이 사료는 1959년 연세대학교 상경대 학장을 맡고 있던 경제학과 이정환 교수가 1959년 미국의 원조 정책이 전환됨에 따른 한국 경제의 변화 및 대책을 분석하며, 1945년 이후 미국의 원조 정책이 한국 경제에 미친 영향을 정리하여 『사상계』에 실은 글이다.

1945년 8월 15일 해방과 더불어 미군정이 실시되면서 미국의 대한 원조가 시작되었다. 미군정에 의해 도입된 원조는 점령지 긴급 구호 원조(Government and Relief in Occupied Area, GARIOA)로서 주로 식료품, 농업 용품, 피복, 기존 시설 유지 용품 및 의약품 등 소비재였다. 1948년 한국 정부가 수립되자 미국의 대한 원조는 주한 경제 협조처(Economic Cooperation Administration, ECA)에서 담당하게 되었다.

주한 경제 협조처의 주요 임무는 미국의 대한 원조가 효율적으로 운영되도록 지시⋅감독하는 것이었다. 주한 경제 협조처는 ECA 대한 경제 원조 계획에 따라 단순한 구호 차원에서 벗어나 한국의 무역수지 균형을 최대한 도모하고, 상품 시장으로서 한국 경제가 회복됨을 추구했다. 이를 위해 일차적으로 한국 정부의 재정 안정을 비롯한 정치⋅경제적 안정을 우선시했다. 이 같은 ECA 원조의 구상은 자립 경제와 경제 부흥을 목표로 산업 부흥 5개년 계획을 추진했던 한국 정부의 구상과 상충하였다. 그러나 미국 의회에서 대한 원조 승인안이 부결되자 한국 정부는 1950년 1월 26일 ‘한미 경제 안정 위원회’의 설치에 합의하며 미국의 제안을 수용하였다. 그 결과 예산⋅식량⋅외자 가격 및 회계 세제⋅귀속재산 처리 등을 한미 간 합의에 의해 결정하게 되었다. 이와 함께 경제 안정 15원칙이 정책 기조로 확정되며 재정을 안정시킬 시행 규정이 우선적으로 마련되었다.

이후 미국의 대한 원조는 대외 활동 본부(Foreign Operation Administration, FOA)에서 담당했다. 그러나 원조 운영 방향에 대해서 한미 간 이해 관계가 달랐으므로 여전히 부딪히는 부분이 많았다. 한미 양국은 경제 발전 방향에 대한 협의를 이룰 필요가 있었고, 이를 위해 1953년 ‘경제 재건과 재정 안정 계획에 관한 합동 경제 위원회 협약’을 체결했다. 이 협약은 미국의 경제 안정론과 한국의 경제 부흥론을 절충적으로 타협한 것이라고 할 수 있다. 하지만 재건 투자에 있어서는 미국의 안정론이 관철되었다. 특히 한국 정부가 지출하고 있는 방대한 군사비를 유지하기 위한 경제 안정 방안으로서 소비재 물자의 공급이 늘어났다. 이에 따라, 도입된 원조 가운데 자본재는 30%에 불과했고, 나머지는 모두 소비재 물자였다.

소비재 중심의 원조는 이에 기반한 일부 수입 대체 소비재 공업을 성장시켰다. 기간 산업 부문의 국유 기업을 제외한 민간 기업체의 경우 실수요 자재로 원조 물자를 배정받는 몇몇 소비재 공업에 자원이 집중되었다. 특히 면방직의 섬유 공업, 제분⋅제당 같은 식료품 공업의 성장이 두드러졌다. 이들 섬유⋅제분⋅제당업은 1950년대를 대표하는 삼백 산업(三白産業)으로 일컬어 졌다. 당시 원조 배당은 물론 정부의 투융자는 대기업과 도시에 집중되었다. 이에 중소기업은 소규모 사채에 의존할 수밖에 없어, 대기업과 중소기업, 도시와 농촌 간의 산업 불균형이 심화되었다.

1955년, 미국의 원조 기구가 국제 협조처(International Cooperation Administration, ICA)로 개편된 이후에도 대한 원조는 소비재 산업에 집중되었고, 삼백 산업은 생산 과잉 상태에 접어들었다. 방적 등의 섬유 산업 부문에는 불필요한 중복 투자가 일어났고, 기초 산업 부문의 건설과 시설재 인수는 지연되는 경우가 많았다. 한국 정부의 재정 투융자 역시 식량 증산과 공공 토목 사업에 집중되었다. 항만⋅철도⋅통신 등에 배정된 일부를 제외하면 광공업 진흥을 위한 시설 투자는 활성화되지 못했다. 이 가운데 물가는 지속적으로 상승하였다.

한편, 해외 원조를 대규모로 제공하는 것에 대해 미국 국내의 비판 여론이 거세지자, 미국은 1957년부터 원조 감축 정책을 실시하였다. 미국은 무상 원조를 축소하고 개발 차관 기금(Development Loan Fund, DLF)을 설치하여 유상 차관 정책으로 전환하려 했다. 한국 정부는 이에 대응하여 산업 구조의 불균형 해소, 대외 의존도 감소 등을 목표로 한 ‘경제개발 3개년 계획’ 수립에 착수하였다. 그러나 정부 수입이 제한적인 상황에서 국방비⋅경찰비는 오히려 증가하였고, 산업 투자는 위축되었으며 경기도 지속적으로 후퇴하였다. 이러한 상황은 이승만 정부가 물러나는 4⋅19 혁명의 경제적 조건으로 작용하였다.

  * 이 글의 내용은 집필자의 개인적 견해이며, 국사편찬위원회의 공식적 견해와 다를 수 있습니다.

참고문헌

논문
『제1공화국기(1948~1960) 이승만 정권의 경제정책론 연구-국가 주도의 산업화정책과 경제개발계획을 중심으로-』,,정진아,연세대학교 사학과 박사학위논문,2007.
저서
「1950년대 원조의존 경제체제와 종속적 산업화」, 신용옥, 역사비평사, 2000.
『미국의 대한경제원조정책 1948~1960』, 이현진, 혜안, 2009.
『한국경제와 미국원조』, 홍성유, 박영사, 1962.
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