사료로 본 한국사분야별경제현대경제 개발 계획의 추진과 경제 성장

제2차 경제 개발 5개년 계획(1967~1971)의 목표와 방침

제3장 계획의 목표

〈기본 목표〉

37. 1980년대 초까지 우리 경제는 완전한 자립 체제를 갖추고 근대화의 경제적 기초-국제수지의 균형, 필요한 투자 재원의 완전한 국내 조달, 완전 고용-를 완성하여야 할 것이다. 제2차 계획은 이러한 경제 및 사회의 장기 개발을 쌓아 올리는 한 과정으로서 ‘산업 구조를 근대화하고 자립 경제의 확립을 더욱 촉진’시키는 데 그 기본 목표가 두어진다.

38. 따라서 제2차 계획 기간 중에는 시장 경제의 원칙을 더욱 충실히 지키며 그 장점을 충분히 발휘케 함으로써 국민 경제가 보다 더 활발하게 움직이게 하되 그 단점을 시정하여 보다 능률적으로 다음의 중점을 달성케 한다.

(1) 식량을 자급하고 산림 녹화와 수산 개발에 주력한다.

(2) 화학, 철강 및 기계 공업을 건설하여 공업 고도화의 기틀을 잡는 한편 공업 생산을 배가한다.

(3) 7억 달러(상품 수출 : 550백만 달러)의 수출을 달성하고 수입 대체를 촉진하여 국제 수지를 획기적으로 개선시킬 기반을 굳힌다.

(4) 고용을 증대하는 한편 가족 계획을 추진하여 인구 팽창을 억제한다.

(5) 국민 소득을 획기적으로 증가시키며 특히 영농을 다각화하여 농가 소득의 향상에 주력한다.

(6) 과학 및 경영 기술을 진흥하고 인적 자원을 배양하여 기술 수준과 생산성을 제고한다.

39. 자립 경제 달성의 첫 과제는 국민의 기본적 수요인 식량의 자급 자족이다. 식량의 자급은 경지의 확대 가능성이 크지 못하므로 그렇게 쉽사리 이룩할 수 있는 목표는 아니다.

그러나 1960~1965년의 5년 동안에 농업 생산성의 증가는 인구 증가율을 훨씬 상회하였을 뿐만 아니라 그 후에도 이러한 동향은 지속되고 있다. 경지 규모가 큰 변동이 없는 상태에서 이룩한 이와 같은 성과는 토지 생산성이 비약적으로 증가할 수 없다는 비관적 견해를 부정하는 것이다. 특히 농업 생산이 국민 총생산에서 차지하는 비중이 30%를 넘는 수준에 있고 그 생산성이 향상될 여지가 크므로 토지는 아직도 상당한 잠재적인 부의 근원이 아닐 수 없다.

그러므로 생산 방식을 근대화하고 농업 혁신을 저해하는 모든 요인을 제거함으로써 토지 자원의 잠재력을 개발하여 식량을 자급해야 할 것이다. 이것이 성취되면 국민 생활의 기본적인 토대는 외부 지원에 의지하지 않게 될 것이며 또한 농업 생산을 오래도록 안정시켜 국민 경제의 지속적인 성장을 확보케 할 것이다.

40. 수출 증대를 통한 공업화의 촉진은 우리 경제의 불가피한 진로이다. 제1차 계획 기간 중에 이룩한 가장 두드러진 성과는 수출과 수입 대체 산업이 앞장서서 이끈 공업화의 촉진이었다. 이는 국제 수지의 개선에 크게 이바지했을 뿐만 아니라 국내 공업에 대한 내외의 수요 증대를 가져와 가동률을 향상시키고 신규 투자를 불러일으켜 생산 및 소득 증대에 크게 기여하였다. 앞으로도 이것은 계속적으로 투자 수요를 증가시킬 것이며 생산의 다양화 요청은 한층 더 공업화에 대한 촉진 요인을 강화할 것으로 보여진다.

그러나 지금까지의 공업 구조는 경공업을 주축으로 하는 소비재 공업과 몇몇 기간 산업 부문을 제외하고는 소규모 공업이 대부분이었다. 따라서 계획 기간 중에는 예상되는 내외 수요의 계속적인 증가와 비교적 저렴하게 동원할 수 있는 과잉 노동력을 배경으로 이미 상당한 수준에 이른 소비재 공업 부문을 확대하여야 할 것이다. 뿐만 아니라 자본재의 자급 능력을 확대하기 위하여 기간 산업 부문을 계속 확장하는 한편, 화학⋅철강 및 기계 공업의 건설에 착수하고 앞으로 공업 구조의 균형적 발전을 위한 중화학 공업의 기틀을 건설해야 할 것이다. 이렇게 공업을 발전시켜 우리의 수출 상품을 다양화하고 국제 경쟁력을 강화하여, 이를 바탕으로 수출 증대에 더욱 주력하여 7억 달러의 목표를 이룩하여야 할 것이다.

41. 과잉 인구와 그 높은 증가율은 우리 나라 경제 발전을 제약하는 커다란 요인의 하나가 되고 있다. 그러나 비교적 높은 교육 수준을 지닌 노동력을 지속적으로 공급할 수 있다는 점, 공업화에 가용할 수 있는 외자가 확대될 전망이라는 점, 농업 생산 인구가 그 밖의 산업으로 완만히 흡수되는 가운데서도 비교적 지속적으로 농업 생산성의 확대를 기할 수 있다는 점, 그리고 국내외 시장의 확대에 적응하여 기업을 일으키고 확장⋅운영할 수 있는 많은 기업가와 투자가가 있다는 점 등은 과잉 인구를 경제 발전의 추진 요인으로 전환시킬 수 있는 계기를 성숙시키는 것으로 보여진다. 따라서 제2차 계획에서는 이러한 잠재력을 생산적으로 구체화하기 위하여 비농업 부문을 개발함으로써 고용을 실질적으로 증가시키고 농업 부문의 잠재 실업을 흡수하여야 한다. 완전 고용의 실현은 제2차 계획 기간을 넘어서는 장기 목표에 속한다 하더라도 개발 계획을 이어 나감에 있어서 공업을 건설하는데 필요한 기술 선택은 고용 목표와 자본 축적 소요를 최대한으로 균형 짓는 수준에서 결정하여야 할 것이다.

42. 가용할 수 있는 자원의 한계와 예상되는 인구 규모 및 투자 흡수 능력 등을 검토할 때 실현 가능한 경제 성장은 연 7% 정도의 규모로 보여 진다. 이와 같은 성장 속도는 1980년대 초까지의 장기 목표와 현재를 무리 없이 이어 나갈 수 있는 정도이며 적극적인 인구 정책을 감안하더라도 달성하여야 할 최소한의 성장 목표이다. 국민 총생산은 이처럼 급증하지만 소비 수준은 생산 증가, 건설, 확장이라는 경제 발전 단계상의 요청에 따라 그보다 낮은 증가에 그치게 된다. 이는 장래의 성장을 위한 사회적 요청에 의한 것이며, 그 현실적인 정당성은 분배면에 있어서의 공평성으로 뒷받침되지 않으면 안된다. 경제 발전을 위하여 모든 사람이 부담을 공평하게 져야 하겠기 때문이다.

한편 총체적인 소득 증가와 더불어 농촌과 도시간의 격차를 완화시킴으로써 원만하고 지속적인 경제 성장을 뒷받침해야 할 것이다. 뿐만 아니라 농업 부문을 근대화하고, 농공(農工) 교역 관계를 적정하게 이루어 나감으로써 농가 소득을 농업 생산의 증가와 발맞추게 할 것이다.

43. 경제적 근대화의 촉진에 소요되는 기술을 원활히 공급함으로써 생산성을 제고하며 생산물을 질적으로 향상시키고 수출 시장에서 경쟁력을 높이기 위하여 기술 진흥에 주력한다. 교육⋅기술 훈련⋅연구 조성 및 국제간의 기술 협력 등을 통한 과학 기술의 발전과 이로써 얻어지는 총체적인 역량은 사회 생산성을 드높여 경제⋅사회의 발전을 촉진한다.

우리 나라에 있어서는 비록 노동력의 공급이 수요를 크게 초과하고 있기는 하지만 부문별로는 그 균형이 잘 이루어지지 않고 있으며 질적으로 높은 기술인구는 아직도 부족을 면치 못하고 있다. 따라서 제2차 계획에서의 기술 진흥의 방향은 부문별 균형을 조정하고 기술 인구를 양적으로 늘리느니보다는 그 질을 높이는 데 중점이 두어진다.

44. 우리 국민은 이미 경제 개발을 촉진할 것을 결심하고 생활 수준의 향상을 위하여 먼저 생산의 증대에 모든 힘을 기울여 왔으며 앞으로도 줄곧 이를 밀고 나갈 것이다. 그러나 국민 생활의 진정한 향상은 물자와 서비스를 증대시킬 뿐만 아니라 안정과 자유를 누림으로써 이루어진다. 따라서 경제 활동을 보다 더 자유롭게 하여 사람마다 생산하게 하고 창의와 능력을 저마다 충분히 발휘토록 하는 한편 노력에 대한 응분의 보상이 돌아가게 함으로써 한 사람 한 사람의 행복과 건강을 증진시키는 데 모든 정책 목적을 귀착시킬 것이다.

『경제사회발전 5개년계획(1967~1971)』, 제2차, 대한민국 정부, 1966

第3章 計劃의 目標

〈基本目標〉

37. 1980年代初까지 우리 經濟는 完全한 自立體制를 갖추고 近代化의 經濟的 基礎- 國際收支의 均衡, 必要한 投資財源의 完全한 國內調達, 完全雇用 -을 完成하여야 할 것이다. 第2次計劃은 이러한 經濟 및 社會의 長期開發을 쌓아 올리는 한 過程으로서 〈産業構造를 近代化하고 自立經濟의 確立을 더욱 促進〉시키는 데 그 基本目標가 두어진다.

38. 따라서 第2次計劃 其間中에는 市場經濟의 原則을 더욱 充實히 지키며 그 長點을 充分히 發揮케 함으로써 國民經濟로 하여금 보다 더 活潑히 움직이게 하되 그 短點을 是正함으로써 보다 能率 있게 하여 다음의 重點을 달성케 한다.

(1) 食糧을 自給하고 山林綠化와 水産開發에 注力한다.

(2) 化學, 鐵鋼 및 機械工業을 建設하여 工業高度化의 기틀을 잡는 한편 工業生産을 倍加한다.

(3) 7億弗(商品輸出 : 550百万弗)의 輸出을 달성하고 輸入代替를 促進하여 劃期的인 國際收支改善의 基盤을 굳힌다.

(4) 雇傭을 增大하는 한편 家族計劃의 推進으로 人口膨脹을 抑制한다.

(5) 國民所得을 劃期的으로 增加케 하며 특히 營農을 多角化하여 農家所得의 向上에 注力한다.

(6) 科學 및 經營技術을 振興하고 人的資源을 培養하여 技術水準과 生産性을 提高한다.

39. 自立經濟達成의 첫 課題는 國民의 基本的 需要인 食糧의 自給自足이다. 食糧의 自給은 耕地의 擴大可能性이 크지 못하므로 그렇게 쉽사리 이룩할 수 있는 目標는 아니다.

그러나 1960~1965年의 5年 동안에 農業生産의 增加는 人口增加率을 훨씬 上廻하였을 뿐만 아니라 그 逐年의 움직임도 매우 지속적인 것이었다. 커다란 變動이 없는 耕地規模로 이룩한 이와 같은 事實은 土地生産性에 대한 一般的인 悲觀的 見解를 否定하는 것이다. 특히 農業生産이 國民總生産에서 차지하는 比重이 30%를 넘는 水準에 있고 그 生産性이 向上될 餘地가 크므로 土地는 아직도 상당한 潛在的인 富의 根源이 아닐 수 없다.

그러므로 生産方式의 近代化 및 農業革新을 沮害하는 모든 要因을 除去함으로써 土地資源의 潛在力을 開發하여 食糧을 自給해야 할 것이다. 이것이 成就되면 國民生活의 基本的인 土臺는 外部支援에 依託하지 않게 될 것이며 또한 農業生産에 恒久的인 安定性을 주어 國民經濟의 지속적인 成長을 確保케 할 것이다.

40. 輸出增大를 통한 工業化의 促進은 우리 經濟의 不可避한 進路이다. 第1次計劃 其間中에 이룩한 가장 두드러진 發展은 輸出과 輸入代替産業에 先導된 工業化의 促進이었다. 이는 國際收支의 改善에 크게 이바지했을 뿐만 아니라 國內工業에 대한 內外의 需要增大를 가져와 稼動率의 向上과 新規投資의 喚起로 生産 및 所得增大에 크게 寄與하였다. 앞으로도 이것은 계속적으로 投資需要의 增加를 促進할 것이며 生産의 多樣化 要請은 한층 더 工業化에 대한 促進要因을 强化할 것으로 보여진다.

그러나 지금까지의 工業構造는 輕工業을 主軸으로 하는 消費財工業과 몇몇 基幹産業部門을 除外하고는 小規模工業의 그것이었다. 따라서 計劃其間中에는 豫想되는 內外需要의 堅調와 比較的 低廉하게 動員할 수 있는 過剩勞動力을 背景으로 이미 상당한 水準에 이른 消費財工業部門을 擴大하여야 할 것이다. 뿐만 아니라 資本財의 自給能力을 擴大하기 위하여 基幹産業部門을 계속 擴張함은 물론 化學, 鐵鋼 및 機械工業의 建設에 着手하고 앞으로 工業構造의 均衡的發展을 위한 重化學工業의 기틀을 建設해야 할 것이다. 이러한 工業發展은 우리의 輸出商品을 多樣化하고 國際競爭力을 强化할 것이므로 이를 바탕으로 輸出增大에 더욱 注力하여 7億弗의 目標를 이룩하여야 할 것이다.

41. 人口의 過多와 그 높은 增加率은 우리 나라 經濟發展에 대한 커다란 制約要因의 하나가 되고 있다. 그러나 比較的 높은 敎育水準을 지닌 勞動力의 지속적인 供給이 可能하다는 點, 工業化를 위한 外資의 可用性의 擴大가 展望된다는 點, 農業生産力의 그밖의 産業으로의 緩慢한 吸收過程을 걷는 가운데서도 比較的 지속적인 農業生産의 擴大를 기할 수 있다는 點, 그리고 國內外市場의 擴大에 適應하여 企業을 일으키고 擴張, 運營할 수 있는 많은 企業家와 投資家가 있다는 點 等은 過剩人口로 하여금 經濟發展의 推進要因으로 轉換시킬 수 있는 契機를 成熟시키는 것으로 보여진다. 따라서 第2次計劃에서는 이러한 潛在力을 生産的으로 具體化하기 위하여 非農業部門을 開發함으로써 雇傭의 純增은 물론 農業部門의 潛在失業을 吸收하여야 한다. 完全雇用의 實現은 第2次計劃 其間을 넘어서는 長期目標에 屬한다 하더라도 開發計劃을 이어 나감에 있어서 工業建設의 技術選擇은 雇傭目標와 資本蓄積所要를 最大限으로 均衡짓는 水準에서 決定하여야 할 것이다.

42. 可用資源의 限界와 豫想되는 人口規模 및 投資吸收能力 等으로 檢討된 實現可能한 經濟成長은 年 7% 程度의 規模로 보여진다. 이와 같은 成長速度는 1980年代初까지의 長期目標와 現在를 無理없이 이어나갈 수 있는 것이며 積極的인 人口政策을 감안하더라도 달성하여야 할 最小限의 成長目標이다. 國民總生産은 이처럼 急增하지만 消費水準은 生産增加, 建設, 擴張이라는 發展段階上의 要請에 따라 그보다 낮은 增加에 그치게 된다. 이는 將來의 成長을 위한 社會的要請에 의한 것이며 그 現實的인 正當性은 分配面에 있어서의 公平性으로 뒷받침되지 않으면 안된다. 經濟發展을 위하여 모든 사람이 負擔을 公平하게 져야 하겠기 때문이다.

한편 總體的인 所得增加와 竝行하여 農村과 都市間의 隔差를 緩和시킴으로써 圓滿하고 지속적인 經濟成長을 뒷받침해야 할 것이다. 뿐만 아니라 農業部門의 近代化, 農工交易關係의 適正化 等으로써 農家의 所得을 農業生産의 增加와 발맞추게 할 것이다.

43. 經濟的 近代化의 促進에 所要되는 技術을 圓滑히 供給함으로써 生産性을 提高하며 生産物의 質的向上을 기하고 輸出市場에 있어서의 競爭力을 强化하기 위하여 技術振興에 注力한다. 敎育, 技術訓練, 硏究造成 및 國際間의 技術協力 等을 통한 科學技術의 進步와 이로써 얻어지는 總體的인 力量은 社會生産性을 드높여 經濟⋅社會의 發展을 促進한다.

우리 나라에 있어서는 비록 勞動力의 供給이 需要를 크게 超過하고 있기는 하지만 部門別로는 그 均衡이 잘 이루어지지 않고 있으며 質的으로 높은 技術人口는 아직도 不足을 免치 못하고 있다. 따라서 第2次計劃에서의 技術振興의 方向은 部門別 均衡을 調整하고 技術人口를 量的으로 늘리느니보다는 그 質을 높이는 데 重點이 두어진다.

44. 우리 國民은 이미 經濟開發을 促進할 것을 決心하고 生活水準의 向上을 위하여 먼저 生産의 增大에 모든 힘을 기울여 왔으며 앞으로도 줄곧 이를 밀고 나갈 것이다. 그러나 國民生活의 眞正한 向上은 物資와 서비스의 增大 뿐만 아니라 安定과 自由를 누림으로써 이루어진다. 따라서 經濟活動을 보다 더 自由롭게 하여 사람마다 生産하게 하고 創意와 能力을 저마다 充分히 發揮토록 하는 한편 努力에 대한 應分의 報償이 돌아가게 함으로써 한 사람 한 사람의 幸福과 健康을 增進시키는 데 모든 政策目的을 歸着시킬 것이다.

『경제사회발전 5개년계획(1967~1971)』, 제2차, 대한민국정부, 1966

이 사료는 한국 정부가 경제기획원을 주축으로 삼아 1965년부터 준비하여 1966년 7월에 발표한 제2차 경제개발5개년계획(이하 제2차 개발계획) 중 계획의 기본 목표로 제시된 부분이다.

제2차 개발 계획은 1962년부터 1966년까지 시행했던 제1차 경제개발5개년계획에 뒤이어 1967년부터 1971년을 대상으로 기획되었다. 장기적으로는 1980년대 초까지 한국 경제의 완전한 자립 체제 달성을 목표로 삼았고, 이를 단계적으로 달성해 가는 첫 과정으로서 1967~1971년 동안 “산업 구조를 근대화하고 자립 경제의 확립을 더욱 촉진”시키는 것이 주된 목표였다. 제1차 개발 계획이 “사회 경제적 악순환을 제거하여 경제를 성장시킬 선행 조건을 충족”시키는데 그 기본 목표가 있었던 것과 비교할 때 한 발 더 나아간 목표치였다고 볼 수 있다. 또한 그 동안 축적된 자료와 지식, 그리고 경험을 바탕으로 삼았기 때문에 제1차 개발 계획보다는 계획을 작성하는데 있어 좀 더 발전된 방법과 기술이 사용되었다고 평가 받았다.

제2차 개발 계획 전체는 총량 계획⋅부문 계획 및 사업 계획으로 편성되었고, 총체적 규모로 보면 계획 기간 중 연평균 7%의 성장을 꾀했다. 기본 목표에서 제시된 6가지 중점 사업을 좀 더 살펴보면, 우선 식량의 자급에 주력한다고 했다. 이를 위해 농업 혁신을 저해하는 모든 요인을 제거하고자 했다. 둘째, 제1차 계획부터 중점으로 삼아왔던 공업화를 계속 추진하되, 화학⋅철강 및 기계 공업 건설에 주력하고자 했다. 실업이 아직까지 심각한 사회 문제였던 만큼 과잉 노동력을 흡수할 수 있는 소비재 공업 부문을 주축으로 하되, 자본재의 자급 능력을 확대하기 위하여 화학, 철강 및 기계 공업 분야 등 중화학 공업의 건설도 함께 진행한다는 방침이었다. 셋째, 1964년부터 본격적으로 추진된 수출 진흥 정책을 더욱 강화하여 1971년도까지 7억 달러의 수출을 달성한다는 목표를 세웠다. 이를 위해 수출 상품을 다양화하고 국제 경쟁력을 강화하는 과제가 제시되었다. 중점 계획에 구체적인 수치로서 “수출 7억 불”이 명시되었다는 점은 얼마나 이 목표를 중시하고 강조하였는가를 보여 준다. 이 수치는 몇 달 뒤 10억 달러로 상향 조정되었다. 넷째, 고용을 증대하는 한편 가족 계획을 추진하여 인구 팽창을 억제한다고 했다. 이를 위해 비농업 부문의 개발을 촉진하여 농촌에 있는 실업 인구를 흡수하며, 더 나아가 장기 목표로서는 완전 고용의 실현을 내걸었다. 다섯째, 국민 소득을 획기적으로 증가시키며 특히 농가 소득의 향상에 주력한다고 밝혔다. 이는 당시 공업화의 추진으로 농촌과 도시간의 격차가 급격히 벌어지고 있었던 문제를 배경으로 하고 있었다. 마지막 여섯째는 과학 및 경영 기술의 진흥과 인적 자원 개발이다. 특히 기술 진흥의 방향은 기술자의 양적 증대보다는 질적 향상을 목표로 하였다.

이 6개 항목의 계획 목표는 당시 한국 경제가 당면하고 있는 거의 모든 문제점을 해결하고 경제 전반을 동등한 비중으로 발전시킨다는 의욕을 담고 있다. 농업도 발전시키고, 공업도 발전시키고, 수출도 획기적으로 증가시키며, 기술 개발에도 힘쓴다는 등의 내용이다. 제2차 개발 계획이 발표되었을 당시 각계에서 보였던 우려와 비판도 이와 관련한 것이었다. 투자 순위가 명확하지 않고 의욕이 과다하며 계획의 주요 정책 수단도 광범하게 열거되어 있다는 점 등이었다. 그 밖에도 7%의 성장률 목표가 과다하다는 주장, 농업을 자립시킨다는 목표와 동떨어지게 농업 부문 투자가 아주 적게 책정되었다는 비판, 소득 재분배 정책의 결여 및 투자 재원 조달이 안이하게 계획되었다는 점 등이 도마에 오르기도 했다.

하지만 계획 전반을 살펴보면 그 중점은 분명히 광공업 및 사회 간접 자본의 확충을 통한 산업 구조의 변화에 두어져 있었다. 이는 광공업의 대국민 총생산 비중을 21.7%에서 26.8%로 제고하겠다는 점이나, 광공업 부문을 총체적으로 93% 증가시키고 특히 화학 비료를 431%, 화학 공업을 156%, 금속 공업을 143%, 기계 공업을 118% 증가시키겠다는 계획 수치 속에서 확인할 수 있다.

한편 제2차 개발 계획의 관리와 집행을 위해 계획 수행의 책임 소재를 분명히 하여, 통합⋅조정의 책임은 경제기획원에, 계획의 진도와 실적의 평가⋅분석은 국무총리 휘하의 기획조정실에 맡겼다. 그럼에도 “시장 경제의 원칙”을 우선한다는 명시라든가, “경제 활동을 보다 더 자유롭게 하여 사람마다 생산하게 하고 창의와 능력을 저마다 충분히 발휘토록”한다는 표현이 강조되었듯이, 제1차 개발 계획에 비해 정부의 통제는 다소 약화되었다는 평가를 받았다.

결과적으로 제2차 개발 계획은 계획의 작성도 제1차 개발 계획에 비해 진일보하였고, 계획의 집행 역시 대체로 효과적으로 이루어졌다. 2차 계획이 비교적 성공적으로 수립되고 집행됨으로써 제3차 개발 계획의 수립⋅집행에 자신감을 심어 주었으며, 경제 성장도 본격적으로 궤도에 진입하는 계기가 되었다.

  * 이 글의 내용은 집필자의 개인적 견해이며, 국사편찬위원회의 공식적 견해와 다를 수 있습니다.

참고문헌

논문
「경제개발5개년계획」,『경제논집』36-1,강광하,서울대학교경제연구소,1997.
「한국경제개발계획의방향 : 제2차 5개년계획을 중심으로」,『경제논집』7-3,오상락,서울대학교 상과대학 한국경제연구소,1968.
저서
『제2차경제개발5개년계획』, 대한민국정부, , 1966.
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