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마. 대한제국의 재정 상황과 개혁의 한계

대한제국기 재정운영상의 가장 큰 변화는 갑오개혁 이후 정부에 속해 있던 각종 재원이 황제의 독자적인 재원이 되거나 황실로 이속되었다는 점이다. 1900년 전환국이 황제 직속 기구로 승격되면서 주조 이익이 황제의 재원으로 되었고, 역둔토⋅홍삼⋅광산⋅잡세 등 많은 재원이 황실로 이속되어 궁내부나 내장원의 관리를 받게 되었다.

이렇게 황제 직속 재정의 확충을 주도한 사람은 이용익이었다. 그는 1897년 11월 전환국장이 된 이후 1899년 2월 내장사장을 겸임하였으며, 8월에는 기구 개편에 따라 내장원경으로 되었다. 이후 홍삼 전매와 모든 광산을 관리하는 삼정(蔘政) 감독, 광무 감독의 직위를 가졌고 탁지부와 군부, 원수부, 경부, 경위원 등 요직을 맡으면서 정부 재정을 관장하고 있었다. 특히 서북철도국, 양지아문, 지계아문, 중앙은행 등 총재 또는 부총재를 맡아 고종 황제의 근대화 정책을 추진해 나가는 주역이었다.

대한제국기 정부의 세입 예산은 1898년 이전까지 400만 원대에 머물다가 1899년 세금 인상에 힘입어 647만원으로, 1902년에는 758만원, 1904년에는 1,421만원에 달하였다.

〔사료 4-3-09〕대한제국기 정부의 세입 예산(1895~1905)

연도	1895	1896	1897	1898	1899	1900
기관	금액	금액	금액	금액	금액	금액
조세	1,557,587	2,428,033	2,820,000	3,779,316	5,108,222	5,409,796
지세	1,009,908	1,477,681	1,715,000	2,227,758	2,773,642	2,981,318
호세		221,338	196,000	229,558	465,640	278,478
인삼세	150,000	150,000	150,000	150,000	150,000	150,000
사금세		10,000	40,000	40,000	5,000	10,000
역도세
항세	330,678	429,882	495,000	750,000	8,000,000	800,000
잡세	67,001	9,132	24,000	24,000	300,000	200,000
기왕년도소속수입		130,000	200,000	358,000	613,940	990,000
관업수입
잡수입		5,000	24,000	40,000	50,000	70,000
주조화		1,282,450	200,000	200,000	300,000	350,000
전년도세계잉여		1,093,927	1,147,192	508,160	1,015,000	333,000
차입금	3,000,000
합계	4,557,587	4,809,410	4,191,192	4,527,476	6,473,222	6,162,796

연도	1901	1902	1903	1904	1905
기관	금액	금액	금액	금액	금액	비중
조세	8,296,473	6,808,530	10,266,115	14,014,573	14,701,824	98.3
지세	5,082,136	4,488,235	7,603,020	9,703,591	9,743,534	65.1
호세	487,337	460,295	460,295	460,295	463,260	3.1
인삼세
사금세
역도세					210,000	1.4
항세	850,000	850,000	850,000	850,000	1,700,000	11.4
잡세	210,000	210,000	210,000	210,000	85,030	0.6
기왕년도소속수입	1,667,000	800,000	1,142,800	2,790,687	2,500,000	16.7
관업수입					257,500	1.7
잡수입	90,000	110,000	150,000	200,000	1,250	0.0
주조화	350,000	350,000	350,000
전년도세계잉여	342,983	318,000
차입금
합계	9,079,456	7,586,530	10,766,115	14,214,573	14,960,574	100

(출전 : 『의주(議奏)』(규 17705), 『관보』,『주본(奏本)』(규 17703), 『세입세출총예산표』(규15295))

〔사료 4-3-10〕대한제국기 정부의 세출 예산(1895~1905)

구분	세목	1895	1896	1897	1898	1899	1900	1901	1902	1903	1904	1905	비중
경상부	황실비	384,615	500,000	560	560,000	650,000	655,000	900,000	900,000	1,000,000	1,200,000	1,454,000	7.6
	의정부	15,030	29,799	25,636	32,016	35,506	37,884	38,298	37,510	38,730	61,188	59,778	0.3
	내부	525,198	1,274,445	990,305	1,010,947	1,020,988	1,036,461	982,599	973,410	980,533	990,948	893,487	4.7
	외부	35,435	71,932	78,718	132,396	166,743	236,122	244,552	288,838	278,198	287,367	510,834	2.7
	탁지부	1,679,488	1,695,320	869,727	882,485	2,037,907	879,300	764,324	578,736	1,665,716	2,741,999	3,525,491	18.4
	군부	321,772	1,028,401	979,597	1,251,745	1,447,351	1,636,704	3,594,911	2,786,290	4,123,582	5,180,614	4,852,175	25.4
	법부	41,806	47,294	37,815	46,853	38,925	56,313	56,774	57,520	56,702	63,967	68,671	0.4
	경무청	120,240	172,185	190,163	214,708	241,904	301,340	426,039	276,154	361,331	406,925	386,749	2.0
	학부	70,349	126,752	76,778	89,340	141,627	163,005	184,983	167,730	164,743	205,673	218,756	1.1
	농상공부	50,977	183,416	150,440	189,230	259,004	377,136	70,117	40,892	46,300	51,070	57,108	0.3
	합계	3,244,910	5,144,531	3,967,647	4,419,432	6,128,229	5,558,972	8,020,151	6,932,037	9,697,371	1,230,795	12,947,624	67.7
임시부	합계	60,000	372,300	222,780	106,098	42,903	102,899	58,531	53,840	53,120	685,503	4,866,041	25.5
임시부	예비금	500,000	800,000			300,000	500,000	1,000,000	600,000	1,015,000	1,158,000	1,300,000	6.8
	세출총계	3,804,910	6,316,831	4,190,427	4,525,530	6,471,132	6,161,871	9,078,682	7,585,877	10,765,491	14,214,298	19,113,665	100.0

(출전 : 『의주(議奏)』(규 17705), 『관보』,『주본(奏本)』(규 17703), 『세입세출총예산표』(규15295))

[사료 설명 : 대한제국기 정부의 세입 예산(1895~1905)에서 조세의 비중은 98.3%인데, 그 중에서도 지세(65.1%)와 항세(11.4%) 등이 절대적인 비중을 차지하였다. 기왕년도 소속수입은 전년도에 거두어들이지 못한 세금을 나타낸다. 그만큼 당해연도에 세금을 거둬들이지 못할 정도로 취약한 세무행정을 엿볼 수 있다. 세출예산에서는 1900년과 1902년을 경계로 황실비와 군부의 예산이 대폭 증가했음을 알 수 있다. 대한제국은 세입 세출의 결산이 전혀 이루어지지 않아 전체 국세의 지출 상황을 정확하게 추계할 수 없다. 참고문헌, 이윤상, 「대한제국기 황제 주도의 재정운영」『역사와 현실』26, 1997, 131~137쪽, 참조]

정부의 세입은 지세와 호세에 의존하였지만, 징세 제도의 미비로 매년 미납된 지세액이 전체 과세액의 반이나 차지하고 있었다. 반면에 황실의 재정을 관할하는 내장원은 역둔토와 잡세, 화폐 주조, 홍삼, 광산 전매, 각종 상업세의 수취 등 다양한 재원을 확보하고 수탈을 강화하였다.

황실비와 군사비의 확대는 정부의 재원을 축소하고 다른 부문의 세출 감축을 가져왔다. 대부분 지방행정비로 구성된 내부 예산이 제대로 마련되지 못해 정부 관리들의 봉급과 경상비를 지급하지 못하는 경우가 많았다. 때문에 세금 제도를 개혁하고 재정을 확충하기 위한 논의가 진행되었지만 실시되지는 못했다.

〔사료 4-3-11〕「중추원 의장 김가진(金嘉鎭)의 인지세 신설 상소」

“요즘 보니 군대를 증가시키는 것과 관련하여 예산 밖의 지출이 많게 되었습니다. 그처럼 경비가 군색한데다 또 나라의 씀씀이가 이처럼 방대하므로 타개할 대책을 세우지 않을 수 없게 되었습니다.

첫째는 세전(稅錢)을 추가해서 거두어들이는 것이고, 둘째는 시장의 물건에 인지(印紙)를 붙이는 것입니다. 생각건대 결세(結稅)는 나라의 정공(正供)인 만큼 그 법은 일정하여 털끝만치라도 변동할 수 없습니다. 그런데 돈으로 쌀을 대신하여 토지 1결(結)에 30냥(兩)씩 내는 것은 경장[갑오개혁] 이후의 새로운 법입니다. 처음에는 소요를 겪은 백성들의 심정을 생각하고 나라의 씀씀이를 절약하여 공사(公私)가 모두 편리하다고 여겼습니다. 하지만 지금은 지출이 많아지고 수입이 적어졌으며, 쌀은 귀해지고 돈은 천해졌습니다. 그전에 바치던 바의 쌀을 오늘 바치는 바의 돈과 비교한다면 그 이해는 두배가 넘습니다. 형편에 따라 적당하게 조절하는 방도가 없을 수 없으므로 세금을 더 거두는 데 대한 논의는 그만둘 수 없는 정당한 논의입니다.

인지(印紙)는 곧 매매하는 표식이며 이 세상 모든 나라들에서 모두 쓰고 있는데 유독 우리나라에서만은 아직 쓰지 않고 있습니다. 지금 만약 특별한 모양으로 만들어 위조를 방지하면서 물품에 따라 값을 정하고 이 믿을 만한 표식을 각별히 시행한다면 장사하는 사람들이 손해 보는 것은 적고 공용(公用)에 주는 이익은 클 것입니다. 엎드려 바라건대 신이 올린 글을 정부에 널리 물어서 따로 규정을 정하여 나라의 씀씀이를 넉넉하게 하는 터전이 되게 하소서.”

(출전 : 『고종실록』 1900년 10월 17일)

김가진

출처: 한철호, 『한국 근대 주일한국공사의 파견과 활동』, 2010, 302쪽

〔사료 4-3-12〕「의정부 의정 서리 내부대신 이건하(李乾夏)가 각종 잡세를 폐지하고 인지 제도를 실시할 것을 아뢰다」

“중추원 의장(中樞院議長) 김가진(金嘉鎭)의 상소문에 대한 비지(批旨)를 삼가 받들었습니다. 인지(印紙)에 관한 일을 모여서 토의한 결과 지지하는 사람은 적고 반대하는 사람이 많다는 것을 사실대로 아뢰었습니다. 그런데 인지에 대해서 다시 방도를 잘 토론하여 들여보내라는 명이 내렸습니다. 신들이 함께 모여서 잘 토론해 보니 모두 인지 제도는 과연 나라를 넉넉하게 하고 상인들을 돌봐주는 큰 정사라고 생각하였습니다. 그러나 현재 이름 없는 잡세(雜稅)의 폐단이 한두 가지가 아니므로 여러 차례 칙유(勅諭)하였지만 아직도 모두 제거되지 못한 상황에서, 만약 또 인지 제도까지 겸하여 실시한다면 백성들은 장차 번거로움을 이겨낼 수 없을 것입니다. 그러므로 이후부터는 정세(正稅)인 결세(結稅)와 호세(戶稅) 및 해관세(海關稅), 인삼세(人蔘稅), 선세(船稅), 각 광산세(礦山稅), 푸줏간세[庖肆稅]를 제외하고, 중앙에서는 부(府), 부(部), 원(院), 궁(宮), 지방에서는 도(道)와 부(府), 목(牧), 군(郡), 군대와 보부상(褓負商)이 거두어들이는 일체 잡세를 모두 영원히 혁파해야 합니다. 다음으로는 국내의 도량형(度量衡) 제도를 정하고 규정을 엄격히 세워 되도록 한결같이 만든 다음에 인지 제도를 실시해야 폐단이 없을 것입니다.. 신들의 의견이 서로 같으므로 삼가 이와 같이 아뢰며, 엎드려 성상(聖上)의 재가를 기다립니다.”

(출전 : 『고종실록』1900년 11월 3일)

[사료 설명 : 1900년 10월 17일 중추원 의장 김가진은 지세액을 결당 30냥에서 50냥으로 인상하는 안과 인지세를 실시하는 안 등 2가지 방안을 의정부 회의에 올렸다. 10월 24일 의정부회의에서는 가결세(加結稅)는 찬성 5, 반대 3으로 통과되었지만, 인지세는 찬성 2, 반대 6으로 부결되었다. 이 가결세안은 다시 11월 2일 의정부회의에서는 찬성 7, 반대 2로 재결의되어 시행에 들어갔지만, 아직 인지세안은 계류중이었으므로 의정부 의정 서리 내부대신 이건하가 인지제도의 실시를 거듭 주장한 것이다. 그러나 인지세는 결국 시행되지는 못했다.]

재정과 금융 제도 개혁이 무산되면서 대한제국 정부의 재정은 궁핍해지고 근대적 개혁사업을 하는데 필요한 자금을 확보할 수 없었다. 대한제국은 이를 보충하기 위해 프랑스 등으로부터 차관을 들여와 화폐개혁을 하려고 했으나 이마저 여의치 않았다. 이렇게 되면서 대한제국의 개혁사업은 지속적으로 추진할 수 없었다.

* 이 글의 내용은 집필자의 개인적 견해이며, 국사편찬위원회의 공식적 견해와 다를 수 있습니다.