2) 강화도조약의 체결

(1) 운요호사건과 조선정부의 대응

　조선정부는 결과적으로 1875년 2월의 서계에 대해서 여전히 ‘大日本’·‘皇上’ 등의 용어와 그 本文이 日本語로 된 점, 그리고 조선에서 쓰시마에 주었던 圖書의 還納, 사신접대를 위한 연회석상의 양복 착용 등을 들어 접수를 거부하였다. 조선정부의 입장을 확인한 모리야마 일행은 그동안의 협상결과를 보고함과 동시에 4월 다음과 같은 정책을 제안하였다.

＜군함을 파견하여 쓰시마 근해를 측량케 하면서 조선의 내홍에 편승하여 우리들의 협상에 대한 후원을 해 줄 것을 청하는 일＞

조선국에 파견된 우리들 모리야마 시게루와 히로츠 노부히로 두 사람은 2월 25일부터 이달 1일까지 사이의 협상 진전 상황을 보고합니다. 이 나라는 정치 싸움 때문에 지난 9월 우리에게 약속한 조건을 아직도 이행하지 않고 있는 상태인데, 동래 훈도 현석운은 상경하여 돌아올 날짜를 연기한다고 전해 왔습니다. 서울에서 돌아와도 그가 내놓을 제안이란 또 어리석은 내용일 것으로 예상됩니다. 이에 대한 우리의 태도에 관해서 훈령을 바라는 몇 통의 글은 저희들이 이미 보낸 바 있고, 그 중 몇 가지 문제에 대해서는 각하의 검토를 거쳐서 내려진 결정을 통고받은 적도 있습니다. 모리야마가 진작에 청하였던 것과 같이, 우리를 지원해 줄 문제에 관해서는 지금이야말로 가장 좋은 기회라고 판단합니다. 지금이야말로 전광석화와 같이 행동할 때이므로, 어째서 그러지 않으면 안되느냐 하는 이유를 다음과 같이 설명합니다.

히로츠가 지금 이 나라의 정황을 탐지하건대, 재상은 횡사하고 대원군이 입성하여 바야흐로 두 세력이 생사를 다투고 있는 형편입니다. 한 쪽은 재기를 꿈꾸고, 다른 쪽은 이를 저지하고자 서로 안간힘을 다하고 있습니다. 그런데 이 나라의 백성은 거의 반이 대원군의 가렴, 폭정에 원한을 품고 있는 까닭에 갑자기 과거로 돌아갈 수는 없습니다. 그렇기 때문에 우리로서는 적절히 행동하기만 한다면 암암리에 개화의 기세를 도울 수 있을 것으로 봅니다. 만일 훗날 대원군이 득세하여 전에 한 약속을 이행하지 않게 된다면, 우리도 부득이 크게 힘에 호소하지 않을 수 없는 사태가 올 것입니다. 정황이 그러한 즉, 지금 저들이 서로 싸우고, 쇄국파가 아직 그 기세를 되찾지 못하고 있을 때에 힘을 사용한다면 가벼운 힘의 과시로써도 목적을 이루기는 용이하다고 판단합니다. 그렇기 때문에 지금 우리 군함 한두 척을 급파하여 쓰시마와 이 나라 사이를 드나들게 하고, 숨었다 나타났다 하면서 해로를 측량하는 체하여 저들로 하여금 우리가 의도하는 것을 헤아리지 못하도록 하는 한편, 가끔 우리 정부가 우리들 사신의 협상 처리의 지연을 힐책하는 듯한 표시를 보임으로써 저들에게 위협적으로 받아들여질 언사를 쓴다면, 안팎으로부터의 성원을 방패삼아 일 처리를 다그칠 뿐 아니라, 국교 체결상 웬만큼의 권리를 얻어낼 수 있으리라는 것도 틀림없는 일입니다. 미리미리 저들의 바다를 측량해 두는 것은 훗날에 일이 있건 없건 우리에게는 필요한 일입니다.

우리의 힘을 저들에게 행사할 수 있는 절호의 시기는 바로 지금입니다. 이처럼 무력 시위를 요청하는 이유는 오늘 한두 척의 작은 출동으로 능히 훗날 대규모의 출동을 하지 않을 수 없는 사태를 미연에 방지하고자 하는 것이지 결코 경솔하게 이웃 나라를 흉기로 농락하려는 생각에서는 아닙니다. 삼가 이상과 같이 상신하오며, 지체없이 영단을 내리시기를 간절히 바라나이다.

　8년 4월 외무성 6등 출사 히로츠 노부히로(≪日本外交文書≫8권, 71∼72쪽).

　이것은 무력을 동원한 현상타개를 주장한 것으로, 서구 열강의 포함외교에 의해 개항하였던 일본의 경험을 조선에 적용한 것이었다. 일본정부는 모리야마와 히로츠의 보고를 수용하여 조선정책을 추진하였다. 외무경 데라시마(寺島宗則)는 정부의 수반인 태정대신 산죠와 우대신 이와쿠라의 승인을 얻어 해군 군함을 조선에 파견하기로 결정하였다.

　이 결정에 따라 4월 20일 운요호가 부산에 입항하였다. 동래부는 역관 현석운을 보내어 예고 없는 군함의 입항에 대해 항의하였으나, 일본측은 모리야마 등 일본 외교사절을 보호하기 위해 입항한 것이라하여 조선측의 요구를 거부하였다. 5월 9일에는 군함 다이니테이보호(第二丁卯號)가 부산항으로 들어와 운요호와 합류하였다. 이에 대해 동래부는 현석운을 다시 파견하여 항의하였으나 이것 역시 거부당하였다. 또한 현석운 일행이 군함에 승선하였을 때 두 군함이 연습을 핑계로 동시에 함포사격을 감행함으로써 부산과 동래부민들로 하여금 위기감을 갖게 하였다.

　일본측의 군함파견으로 조야에 위기의식이 고조되는 가운데 조정에서 서계문제에 대한 논의가 재개되었다. 부산에서 일본군함이 무력시위를 감행한 다음날인 5월 10일 고종은 시원임대신과 6조의 3품 이상 고위관직자 전원을 불러 외무성 서계문제에 대한 회의를 진행하였다.

상이 이르기를 ‘倭館 서계의 回啓에 관한 일로 널리 물어 결단해야 하겠는데, 邊情에 관계된 일이라 짚고 넘어가야 할 점이 있어 이렇게 모이라는 명을 내린 것이다’ 하였다.

이유원이 아뢰기를, ‘왜관에 관한 일이 여전히 결말나지 않고 있는 지가 이미 한 해도 넘게 되었습니다. 신이 이 일로 여러 차례 아뢰어 큰 거조가 있기까지 하였습니다. 현재의 방법은 오직 서계를 받느냐 하는 데 달려 있는데, 외간에서는 이 일로 논의가 한결같지 않습니다. 正道를 지키자는 논의를 따르자면 權宜의 정사가 물리쳐지고, 권의의 정사를 따르자면 정도를 지키자는 논의가 물리쳐지니, 邊釁의 완급이 실로 이 문제에 달려 있습니다. 서계를 받는다면 임기응변의 방법이야 될 수 있겠지만 장래의 무궁한 근심이 이루 말할 수 없을 것입니다. 이렇게 하든 저렇게 하든 매우 어렵고 신중히 해야 하는데, 신처럼 용렬한 사람은 이미 원대한 사려가 모자라므로 가까운 근심을 결단할 수가 없습니다. 오직 전하께서 십분 헤아려 결단하여 처분을 내리소서’ 하고,

김병학은 아뢰기를, ‘영부사가 이미 아뢴 바 있습니다만, 서계를 받아들이지 않고 있는 것은 서너 구절의 말 때문에 그러한 것입니다. 춘추 시대에 吳나라와 楚나라가 왕을 僭稱하였으나 자기 나라에서만 왕을 칭하였을 뿐 列國에 사신을 보냄에 미쳐서는 ‘왕’이라 하지 않고 ‘寡君’이라고 하였으며 ‘大國’이라 하지 않고 ‘蔽邑’이라 하였습니다. 이번의 서계의 호칭은 놀랍고 망녕되며 300년 동안 없던 일 뿐만 아니라 지난날의 書牒에도 없던 바이니, 이 때문에 한 해 넘게 허락하지 않고 있는 것입니다. 또 연향 때에 저들이 만약 전에 입던 옷을 입지 않는다면 실로 뒷 폐단에 크게 관계가 있을 것이니, 이것이 더욱 십분 삼가고 살피지 않으면 안되는 점입니다. 신의 얕은 견해는 대개 이와 같습니다’ 하고,

홍순목은 아뢰기를, “서계의 일은 받느냐 받지 않느냐 하는 데 관한 설이 달라 질질 끌어온 지 이미 오래되었는데 아직도 결론이 나지 않았으니, 어렵고 조심스럽기가 이미 이와 같습니다. 받아야 한다는 논의는 ‘예로부터 중국이 오랑캐를 대하던 방법은 다스리지 않는 것으로 다스리는 것이었는데, 트집거리를 만들지 않고자 해서였다. 이번의 이 일은 이웃 나라끼리 강화를 닦자는 것이니 포용하는 것이 마땅하지 굳이 우리가 먼저 트집을 만들 필요는 없다’는 것이고, 받지 말아야 한다는 논의는 이 문자는 크게 격식을 어겼으니 갑자기 받아들이기를 허락해서는 안된다. 뿐만 아니라 또한 저들이 만든 조항에 구애되어 연향을 베풀 수 없었으니 실로 전례를 살펴 서계를 받을 수가 없다. 그런데 혹 서계를 받는다고 답한다면 다시 다른 일이 없을 줄을 어찌 알겠는가. 변정에 관계된 일이니 가볍게 하지 말고 신중히 해야 한다’는 것입니다. 신의 얕은 견해로는 감히 지적하여 말씀드릴 수가 없으니 오직 깊이 생각하여 처분하시기를 바랍니다” 하고,

박규수는 아뢰기를, ‘일본의 서계에 관해 이렇게 버틴 것이 지금 이미 일 년이 되어 가니 먼 나라 사람이 체류하는 번거로움과 시끄러움이 실로 작은 근심이 아닙니다. 이제 이렇게 하문하시니 여러 대신들이 아룀에 있어 깊이 생각하지 않음이 없습니다. 저들의 서계에 칭호를 참람하고 망녕되게 한 것은 매우 놀라운 일입니다만, 과군이니 폐읍이니 하는 禮讓하고 謙恭하는 말은 저 섬 오랑캐에게 갖추기를 요구하기 어려운 일인 듯합니다. 그 나라에서 황제라고 칭한 것은 周나라 平王 시대부터 시작하여 지금 이미 수천여 년이 되었습니다. 저들의 서계에서 본국이 칭하는 대로 따른 것도 신하로서 부득이하여 그렇게 한 것이니, 이는 오직 성상께서 어떻게 포용하시느냐에 달려 있는 것일 뿐입니다. 저 사람들이 스스로 國制를 변경하여 크게 隣好를 닦자고 한 것이 지금까지 저지당하여 許接하지 못하고 있으니, 필시 한스럽게 여기는 바가 있을 것인바 문제를 일으킬 만한 단서가 십분 염려스럽습니다. 지금 상께서 하문하시는 것도 오직 처분을 내리시기 어렵고 신중히 해야 하기 때문인 것입니다. 앞으로의 뒷 폐단도 실로 염두에 두어야 할 것입니다만, 그 때 가서 거절하는 데 그 방법이 없지 않을 것입니다. 현재의 사단은 저들이 반드시 말을 물고 늘어질 것이니, 구구한 염려가 실로 여기에 있습니다. 지금 前席에서 감히 장황하게 늘어놓을 수 없으니, 서계 가운데 성상의 마음에 걸리는 무슨 구절 무슨 조항을 일일이 하문하시면 莚席에 오른 대신과 여러 재신들이 모두 분석하여 아뢸 것입니다. 엎드려 바라건대 좋은 것을 취하여 처분하소서’(≪承政院日記≫, 고종 12년 5월 10일).

　위의 기록을 검토해 보면 대체로 박규수·이최응 등은 서계접수를 주장하였고, 김병국 등 7명은 반대, 나머지 24명은 유보하거나 분명하지 않은 태도를 보이고 있다. 일본의 무력시위가 시작된 이후에도 조정대신들 주류의 입장은 여전히 서계 접수자체를 거부하고 있었던 것이라고 할 것이다. 서계접수를 주장하는 박규수 등 소수의 견해도 가장 중요한 근거는 일본측과의 무력분쟁을 피하기 위해서 서계를 일단 접수하여야 한다는 것이었다. 일본의 무력동원 조짐에 대한 조야의 위기의식이 고조되는 가운데 우려하였던 사태가 실제로 발발하였다.

　운요호가 8월 21일 한강 하구 강화도 해안에 정박하였다가 선원 일부가 작은 배로 사전 예고없이 한강하구를 거슬러 항해하자 초지진 포대에서 포격을 감행하여 이를 저지하고자 하였다. 초지진 대포의 사정거리 밖에 있었던 운요호는 초지진의 포격으로 전혀 피해가 없었으나 운요호는 함포사격으로 초지진을 파괴하였으며, 다음날 영종도에 상륙하여서는 다수의 민간인을 살상하고 관아와 민가를 노략질한 뒤 일본으로 돌아갔다.

　이른바 운요호사건은 앞에서 제시하였던 모리야마의 정책제안을 그대로 실행에 옮긴 것이었다. 일본은 미국의 강압에 의해 문호를 개방하였던 역사적 경험을 역으로 이용한 것이었다. 일본정부는 운요호사건을 빌미로 조선외교문제를 해결하기 위한 정책을 구체적으로 추진하기 시작했다. 일본정부는 운요호사건 처리와 수교 교섭을 위해 육군중장겸 참의 쿠로다 기요타카(黑田淸隆)를 특명전권대신으로, 원로원의관 이노우에 카오루(井上馨)를 특명부전권변리대신으로 임명하였고, 전권단 일행은 1876년 1월 9일 도쿄만을 출발하였다. 쿠로다 일행이 출발하기에 앞서 일본정부는 청국이 종주권을 구실로 개입할 것을 우려하여, 외무소록 모리 아리노리(森有禮)를 주청특명전권공사로 임명하여 청국과 교섭하도록 하였다. 또한 일본에 주재하는 서구 각국의 공사들에게도 이를 알리고 동의를 얻었다.

　이와 때를 같이 하여 외무성관리인 히로츠 히로유키는 全權代表團 파견을 조선정부에 통고하기 위하여 부산에 도착하였다. 그는 현석운을 만나 일본 특명전권대신이 강화도를 경유하여 서울에 들어 갈 것이라 통고하였다. 현석운은 왜관으로 히로츠를 방문하여 조선정부가 일본 외무경의 서한을 수납하기로 결정했음을 전하고, 일본 전권대표단이 강화도로 가는 것을 중지해 달라고 요청하였다. 히로츠는 이를 양해하고, 쓰시마에 가서 대표단의 도착을 기다려 이를 쿠로다·이노우에 양 대표에게 전하였다. 그러나 이미 때는 늦어 조선정부의 전면적 양보도 소용이 없었다. 일본대표단은 예정대로 1875년 12월 19일 부산으로 가서, 약 일주일 후 그곳을 떠나 北上, 12월 말에 仁川·南陽 앞바다에 나타났다.

　운요호사건에 이어 일본함대의 출현으로 항간에서는 위기감이 확산되었고, 정부는 대응책을 마련에 고심하였다. 당시 조야의 위기의식과 조선정부의 대응상황은 다음과 같은 자료에 잘 나타나 있다.

전정언 최병대가 상소하기를 대략 ‘신은 재주와 식견이 짧아서 당세의 일을 다시 의논할 만하지 못합니다만, 궁벽한 마을에 물러가 엎드려 거리에서 전하는 말을 들으니, 안으로는 근교의 야촌에서 明火强盜가 약탈을 그치지 않고 밖으로는 경기의 연해에 바다를 건너온 이선이 여러날 정박하여 있다 합니다. 신은 묘당의 승산에 어떤 政策이 있는지 모르겠으나, 여러날 귀를 귀울이고 들어봐도 한 장수를 명하거나 한 사람을 보내어 요해를 방수한다는 말을 아직 듣지 못하였으니, 배회하는 군사를 우려할 것 없어서 그런 것입니까. 또는 무사할 것이라고 믿어서 그런 것입니까. 인정이 몹시 근심하고 항간의 의논이 떠들썩하므로 분수에 넘치고 경망한 것을 무릅쓰고 글을 올립니다’(≪承政院日記≫, 고종 13년 1월 4일).

　정부로서는 실로 내우(民擾)외환의 위기에 직면한 것이었다. 이 시기≪承政院日記≫의 기사 중 가장 빈번하게 등장하는 내용은 한강 입구 양화진 등지의 안위에 대한 보고와 이양선 출현에 관한 보고를 지체한 지방관에 대해 추고를 시행하라는 것이었다.

　일본전권대표가 군함을 앞세워 경기연안에서 시위를 계속하는 사태에 대하여 조선정부도 계속하여 이를 외면할 수는 없었다. 고종은 의정부의 건의를 받아들여 1876년 1월 5일 접견대신과 부관을 임명하였다.

의정부가 아뢰기를, ‘잇달아 정상을 물은 사연을 들으니, 반드시 우리 나라의 대관을 만나려 한다고 합니다. 먼데 사람을 어루만지는 뜻에서 그 바라는 대로 한번 만나 이야기하는 것이 마땅할 듯 합니다. 판중추부사 申櫶에게 하직은 그만두고 나가도록 하되 접견하는 장소는 그때그때 편한대로 하게 하는 것이 어떠하겠습니까’ 하니 윤허한다고 하였다. … 또 의정부의 말로 아뢰기를, ‘접견대관은 이미 계품하여 윤허받았습니다. 부관이 없어서는 안되겠으니 부총관 尹滋承을 하직은 그만두고 함께 내려가게 하는 것이 어떠하겠습니까’ 하니 윤허한다고 전교하였다.

　조선정부는 일본의 무력시위에 직면하여 급히 접견대관과 부관을 임명하여 일본의 전권대신을 만나게 하였다. 의정부의 입장에서는 두 차례 서양 열강의 무력침공을 경험한 바 있었고, 이 양차의 양요를 치룬 경험자로서 무관 신헌을 접견대관으로 선정하였던 것으로 파악된다. 두 대신은 2월 5일 江華府에 도착하였다. 그러나 신헌을 접견대관으로 임명하는 과정에서도 알 수 있는 바와 같이 당시 조선정부는 쿠로다 일행의 출현 의도를 파악하지 못하고 있었다. 고종과 의정부 대신들은 새로운 조약에 대한 일본측의 의도를 예상하지 못한 상황에서 먼데 사람을 어루만지는 뜻에서 그 바라는 대로 한번 만나 이야기하는 것이 마땅하다는 판단 아래 신헌을 파견하였던 것이었다. 따라서 신헌과 윤자승에게는 조약체결을 전제로 한 권한이 주어지지 않았고, 파견 당시 그들의 유일한 임무는 일본인들을 접견하고 돌아와 조정에 보고하는 것이었다.

　그러므로 신헌은 쿠로다 일행이 2차 회담에서 13개 조항의 조약 초안서를 제출하고 조약체결을 요구하였을 때, 조선은 세계의 외교 관례를 알지 못하고 일본과 300년 동안 교역을 하였는데 왜 새로이 교역을 주장하는 조약이 필요한가에 대해 이의를 제기하였다. 그리고 조약체결에 대해서는 협정 초안을 조정에 보고하고, 조정의 지시에 따라야 한다는 내용을 명시하였던 것이다.

　회담은 공식적으로는 3차에 걸쳐 진행되었다. 1차 회담에서 일본측은 운요호사건에 대한 책임문제를 제기하였고, 2차 회담에서 운요호사건에 대한 해결책으로 조약체결을 요구하였다.251)

　일본측은 2차 회담에서 양국간의 友誼를 친밀히 하여 다시 隔阻됨을 방지하기 위하여는 조약을 맺는 것이 최선의 방법이라고 말하며 全文 13조로 된 조약 초안을 제출하였다. 이와 같은 요구는 조선이 전혀 예상하지 못하였던 것이었다. 실제 일본이 조약의 초안을 제출하였을 때 조선측은 조약이라는 것은 무엇이냐고 물었다고 한다. 이에 대해 일본측이 그것은 두 나라가 國際間의 ‘通義’에 의거하여 항구를 개방하고 서로 무역을 하기 위한 약정이라고 설명하자 조선측 대표는 조·일 양국은 조약없이 300년 동안 互相交易하여 왔는데, 왜 지금 갑자기 조약이 필요한가라고 반문하였다고 한다. 덧붙여 조선은 貧國이고 그 백성들은 새 법을 좋아하지 않으니, 양국간의 무역이 확대되면 여러 가지 문제가 발생할 것이며, 일본에는 별로 이익이 없을 것이나, 조선은 所失이 클 것이니 舊例에 따라 부산에서 교역하는 것만 같지 못하다고 주장하였다. 그러나 일본측은 호상교역을 하는 국가들 사이에 조약을 맺는 것은 국제적 관행이라 주장하며, 조약 초안을 서울에 전달하여 그 수락여부를 10일 내에 회답하라고 일방적으로 요구하였다. 3차 회담에서 일본은 일본의 제안에 대한 회답이 지연될 경우 무력을 사용할 수 있음을 통고하였다.

　일본측의 조약체결 요구에 대하여 2월 14일 고종은 領敦寧府使 金炳學, 領中樞府使 이유원 , 判中樞府使 홍순목과 박규수, 그리고 領議政 이최응, 右議政 金炳國 등 時原任大臣들을 소집하여 대응책을 논의하였다.

상이 이르기를, ‘일본은 3백 년 동안 修好하던 곳인데, 이제 서계의 일로 이처럼 여러 날 동안 서로 버티니 매우 불측하다. 정부에서 미리 강구하여 타결할 방책을 만드는 것이 좋을 듯하다’ 하니, 이유원이 말하기를, ‘신들이 나날이 정부에 와서 모여 상의한 지 오랩니다마는, 지금 저들이 교활한 것을 보면 마침내는 귀순하지 않을 듯합니다’ 하고, 김병학이 아뢰기를, ‘저들이 수호하러 왔다고는 하나, 허다한 정상은 수호가 아니라 말썽을 꾸미는 것입니다. 마침내 어떻게 할는지는 모르겠습니다마는, 신들이 현재 날마다 모여서 상의합니다’ 하고, …

박규수가 말하기를, ‘일본이 수호한다고 말하나, 兵船을 거느려 왔으니, 그 정상이 불측합니다. 이미 수호하러 온 사자라 하였으니 우리가 먼저 칠 수 없으나, 뜻밖의 일이 있으면 군사를 쓰지 않을 수 없을 것입니다. 다만 생각하건대, 삼천리의 강토에서 과연 안으로는 정치를 잘하고 밖으로는 오랑캐를 물리치는 방도를 다하여 나라가 풍부하고 군사가 강성한 보람을 이룬다면, 작은 섬나라가 어찌 감히 와서 京畿를 엿보고 방자하게 공혁하는 것이 이 지경에 이를 수 있겠습니까. 참을 지극히 분하고 슬퍼 못 견디겠습니다’ 하고, … ‘저들의 정상이 과연 수호를 수행하느라 그런 것이겠습니까. 내려간 대관이 날마다 잇달아 서로 만나니, 그 알려 오는 것을 기다리면 강구할 방책이 있을 것입니다’ 하니, 상이 말하기를, ‘오늘 시임대신과 원임대신이 입시한 것은 바로 이 일 때문에 그런 것이다. 대신들이 익히 더 상의하여 잘 타결하라’했다. 상이 이르기를, ‘지금 강화부의 장계를 보니, 저들에게 13건이 있다 하는데, 아직 신보하여 오지 않았으므로 확실히 알지는 못할지라도, 첫째가 관을 설치하여 통상하는 것이다. 이미 왜관의 開市가 있으니, 다시 설치할 것이 어디 있는가’(≪承政院日記≫, 고종 13년 1월 20일).

　김병학은 일본의 태도와 행동으로 보아 그 목적은 修好에 있는 것이 아니라 戰爭을 도발하는 데 있는 것이라고 비난하였고, 이유원·홍순목·이최응 등도 이에 동의하였으나, 누구도 구체적인 대응책을 제시하지 못하였다. 다만 “일본이 수호를 칭하면서도 군함과 군사를 대동하고 왔으니 그 의도를 파악하기가 쉽지 않다. 그러나 수호를 위한 사신이라고 말하고 있으니 우리가 먼저 이를 공격할 수는 없는 일이다. 만약 예상치 못한 사태가 발생한다면 병사를 동원할 수밖에 없을 것”이라는 박규수의 주장은 일본이 무장호위병을 대동하고 강화부에 들어와 조약체결을 요구하고 있는 상황에 대해, 그들을 힘으로 제압할 수 없는 조선의 입장을 보여주고 있다. 회의는 우의정 김병국의 제의에 따라 접견대관 신헌의 보고를 기다려 대책을 결정하기로 하였다.

　제3회 회담에 관한 접견대관의 보고와 일본측의 조약안 한문번역본이 다음날 보고되었다. 고종과 의정부 대신들은 일본측의 조약체결 요구가 예기치 못했던 것이었고, 또한 공식적인 묘당회의에서는 개항에 대한 어떠한 합의가 이루어지지 않은 상황에서, 사흘 만에 일본측의 통상조약 체결 요구를 받아들일 것을 결정하고 이를 접견대관에게 통보하였다.

의정부가 아뢰기를, ‘지금 接見副官의 謄報를 받으니, 일본 사신이 수호하고 통상하는 일 때문에 조규를 베껴 올린 책자인데 묘당을 시켜 稟處하기를 청하였습니다. 우리 나라가 일본과 3백 년 동안 사신을 보내어 친목을 닦고 왜관을 설치하여 교역하였는데, 연래로 서계의 일 때문에 서로 버티기는 하나, 이제 계속하여 수호할 처지에서 그 통상을 굳게 물리칠 수 없습니다마는, 수호약조의 절목으로 말하면 익히 상의하여 양편이 서로 편의하게 하지 않을 수 없으니, 먼저 이 뜻을 접견대관에게 알리는 것이 어떠하겠습니까’ 하니, 윤허한다고 전교하였다(≪承政院日記≫, 고종 13년 1월 24일).

　즉, ‘황’과 ‘칙’의 용어와 신인사용 등 외교문서의 형식이 문제가 되어 8년 간 타협점을 찾지 못하던 조선과 일본과의 외교교섭이 새로운 전환점을 맞이한 것이었다. 서계문제와 운요호사건 이후 일본측의 신조약체결안에 대해 조선정부의 공식적인 회담에서는 여전히 외교문서의 접수 거부를 주장하는 논의가 대세를 이루고 있었던 점을 감안하면 이와 같은 결정은 돌출적인 사건으로 비추어질 수도 있는 것이었다. 전권대신의 보고를 접하고 조약체결을 결정을 확정하기까지 사흘이 걸렸고, 이 기간 동안 공식적인 회의 기록을 찾을 수 없다면, 개항 정책으로의 전환을 전격적으로 결정한 것은 고종을 비롯한 의정부의 핵심인물들이었다고 볼 수 있다. 서계문제를 둘러싼 묘당의 공식적인 기록들을 검토해보면 박규수·이최응·이유원 등 소수의 개항론자들이 고종의 지지를 바탕으로 결정한 것으로 파악할 수 있을 것이다.

　고종과 시원임대신 회의에서 개항에 대해 적극적으로 검토하기 시작했을 때 대원군 세력 및 재야유림측의 개항 반대 여론도 구체화되기 시작하였다. 대표적인 인물이 최익현과 前司諫 張皓根 등이었다. 고종 친정의 결정적 계기를 마련했던 최익현이 고종이 선도하고 있는 대일수교에 적극적으로 비판을 하고 나선 것이었다. 그는 상소에서 다음과 같이 수교 방침에 대한 반대의 입장을 분명히 하였다.

정자·주자의 가르침으로 오늘의 일을 헤아린다면, 적과 강화하면 반드시 난망의 화를 가져올 것이 다섯 가지나 됩니다.

화의가 저들의 애걸에서 나왔다면 우리가 강한 처지여서 우리가 넉넉히 저들을 제어할 수 있을 것이므로 그 화의를 믿을 수 있으나, 이제 화의가 저들의 애걸에서 나온 것입니까, 우리가 약한 것을 보인 것입니까. 우리가 대비하지 못하고 두려워서 화호를 구한다면, 당장은 편히 넘어가겠으나, 앞으로 만족할 줄 모르는 욕심을 어떻게 채워 주겠습니까. 이것이 난망하는 까닭의 첫째입니다. 저들의 물건은 다 지나치게 사치한 것과 기이한 노리개인데, 우리 물건은 백성의 생명이 의지하는 한정이 있는 것이니, 몇 해 못가서 우리 땅 수천 리가 더 지탱하지 못하고 나라가 따라서 망할 것입니다. 이것이 난망하는 까닭의 둘째입니다. 저들이 왜인이라고는 하나 실은 洋賊이니, 화호하는 일이 한번 이루어지면 邪學이 전수되어 전국에 두루 찰 것입니다. 이것이 난망하는 까닭의 셋째입니다. 저들이 뭍에 내려 왕래하며 臺를 쌓아서 있으려 하는데, 講和를 거절할 말이 없다 하여 버려둔다면, 재물과 부녀의 약탈을 바라는 대로 할 것입니다. 이것이 난망하는 까닭의 넷째입니다. 이 말을 앞장서 하는 자는 병자년 南漢의 일을 인용하여 말하기를, ‘강화한 뒤에 피차 서로 사이좋게 지내는 것이 이제까지 盤石과 같은데, 오늘날 저들과만은 어찌 그렇지 않겠는가’ 하나, 저들은 재물과 여색을 알 뿐이고 다시는 사람의 도리가 없으므로 참으로 짐승이니, 짐승과 화호한다는 것은 그것이 무슨 말인지 모르겠습니다. 이것이 난망하는 까닭의 다섯째입니다. … 전하의 뜻으로는 어찌 ‘저들 온 자는 왜인이고 양인이 아니며, 그 거듭 말하는 것이 이미 수호라 하였으니, 왜인과 修舊하는 것이 또한 무엇이 해로운가’ 하시지 않겠습니까. 그렇다면 신의 어리석은 소견으로는 크게 그렇지 않은 것이 있습니다. 저들이 참으로 왜인이고 양인이 아니라도 예와 이제가 아주 다르므로 살피지 않아서는 안되는데, 연전에 북경에서 온 摠理司의 글에, ‘法國, 美國과 왜국이 함께 나왔다’는 말이 있고, 지난해에 東萊訓導가 전한 말에, ‘왜인이 靈祠를 세우겠다고 청하고 異服한 사람을 금하지 말기를 청한다’ 하였는데, 이제 온 왜인이 양복을 입고 洋砲를 쓰고 洋舶을 탔으니, 이것은 왜인과 양인이 마찬가지라는 명백한 증거입니다. 더구나 지난달의 북경의 咨文은 오로지 이번에 온 왜선 때문이었는데, 그 가운데에 ‘병인년에 패하여 돌아간 것은 양인이고 왜인이 아니다’고 하였으니, 왜인과 수구하는 날이 바로 양인과 화호를 맺는 날일 것입니다(≪承政院日記≫, 고종 13년 1월 23일).

　고종과 집권층이 개항을 결정하는 시기 최익현은 개항정책에 대해 다섯가지 이유를 들어 반대하고 있다. 최익현의 개항반대론은 이른바 왜양일체론이 그 핵심을 이루고 있다. 최익현은 상소에서 “전하의 뜻으로는 어찌 저들 온 자는 왜인이고 양인이 아니며, 그 거듭 말하는 것이 이미 수호라 하였으니 왜인과 修舊하는 것이 무엇이 해로운가 하시지 않겠습니까”라고 하여 고종의 개항 명분을 정면으로 비판했던 것이다.

　최익현의 이와 같은 비판에 대해 고종은 다음과 같이 자신의 입장을 분명히 하고 최익현을 흑산도로 유배시킬 것을 명하였다.

전교하기를, ‘왜인을 제어하는 일은 왜인을 제어하는 일이고, 양인을 배척하는 일은 양인을 배척하는 일이다. 이번에 왜선이 온 것이 양인과 합동한 것인 줄 어떻게 확실히 알겠는가. 왜인이 양인의 척후라 하더라도 각각 응변할 방도가 있을 것이다. 최익현의 상소에 문득 내가 사악한 것을 물리치는 일에 엄하지 않은 것처럼 말하여 한 세상을 현혹하는 계책을 앞장서 만들고 이렇게 임금을 터무니없이 핍박하는 말을 만들어 방자하게 배척하고, 배척하는 것도 모자라서 恐動하기까지 하고, 공동하는 것도 모자라서 헐뜯어 욕하였으니, 그 중의 두세 어구는 이것이 어찌 신하로서 감히 차마 말할 수 있는 것이겠는가. 정상이 황홀하고 품은 것이 음흉하므로 본디 常刑으로 결단해야 하겠으나, 참작할 것이 있으니, 최익현에게 한 가닥 남은 목숨을 용서하여 黑山島에 圍籬安置하고 三倍道로 당일에 압송하라’하였다(≪承政院日記≫, 고종 13년 1월 27일).

　고종의 명분은 양인은 양인이고 왜인은 왜인이다는 점에 있었다. 즉 왜양일체론을 부인하는 것이었다. 의정부의 보고로 기록되어 있는 관련기록을 검토해보면, 쇄국에서 개항으로 정책을 전환과정에서 정부는 조약체결이라는 큰 틀에서의 결정 외에 실질적인 조약안의 확정과정에 대해서도 직접 관여하지 않고 전권대신에게 전권을 위임하여 신속하게 이를 처리하도록 하는 태도를 보이고 있다.252) 조약체결을 결정한 다음날 의정부 장계는 접견대관 신헌이 일본측의 제안에 대해 이를 보고하고 의정부의 심의의 의결을 요청하자 조약안을 일일이 검토하고 이를 확정하자면 번거롭고 시일이 지연되므로, 전권대신이 중앙정부와의 상의없이 이를 전결토록 하자고 건의하자 고종은 이를 받아들였다.253)

　임지에서 조약체결에 대한 정부의 사전지침도 없이 접견대관으로 임명되어 강화부에서 회담에 임했던 신헌에게 일본정부가 치밀하게 준비하였던 조약안에 대하여 독자적으로 결정할 수 있는 전권이 부여된 것이었다. 이와 같은 정부의 통고를 접한 신헌은 중앙정부의 결정을 재고해 줄 것을 간곡히 상신하였다.

신헌이 상소하기를 대략, ‘지금 의정부 관문의 사연을 보니 수호통상의 조규를 강정할 때에 번번이 번거롭게 묘당에 공문을 보내므로 절로 날짜가 늦추어지는데 백성을 편하게 하고 나라를 이롭게 할 수 있는 것이면 일에 따라 재량하여 결단토록 윤허받았다 하였습니다. 명을 듣고 놀라워 어쩔 줄 모르겠습니다. 저들이 지금 사신이라는 이름을 핑계삼아 바다를 건너 왔으니, 반드시 쉽사리 돌아갈 자가 아닙니다. 이 유감을 품은 적이 순하고 또 무사할지라도, 한낱 사신의 말로 처리할 것이 아니니, 한결같이 묘당의 계책을 따라서 저들에게 알려도 오히려 임무를 견디어 내지 못할세라 두렵습니다. 이때에 이 직임이 얼마나 지극히 무거운 것인데 도리어 신처럼 여리고 어리석은 자에게 맡기겠습니까. 재기를 헤아리고 事體로 헤아려도 감당하지 못할 것이니, 성명을 거두시기 바랍니다. 신은 못견디게 …’ 하였는데 답하기를, ‘상소를 보고 잘 알았다. 사명이 중한 것은 어느 때인들 그렇지 않으랴마는, 이번 왜국 사신이 온 것이 수호 때문이라고 하나 안위에 관계되는 것이 없지 않은데, 경은 문무의 재주를 갖추어 일찍부터 중망을 나타냈으므로 조정의 논의가 다 이 사람이 아니면 안된다 하고, 임기응변은 專管하도록 맡기지 않을 수 없으므로 강토 밖으로 나가는 것은 아니나 古例를 원용하였거니와, 경은 어찌하여 이토록 사양하는가. 묘당에서 覆議한 것은 계책이 함께 공경하며 使事가 이제 이미 완성되었으니, 어찌 국가의 慶幸이 아니겠는가. 내가 경을 長城처럼 높이 믿으니, 경은 내 지극한 뜻을 잘 알아야 한다’ 하였다(≪承政院日記≫, 고종 13년 1월 30일).

　신헌의 상소에 대해 고종은 일본이 겉으로는 수호를 위해 왔다고 하지만 실제로는 국가의 안위 즉 전쟁으로 확산될 수 있는 사태이고, 이와 같은 상황에 양차의 양요에서 공을 세웠던 신헌이 가장 적합한 인물이라고 평가하였던 것이다. 그리하여 고종은 신헌에게 절대적인 신뢰를 표현하고 접견대관으로서 교섭전권을 맡을 것을 명하였다. 일본측의 입장으로서는 전권대신 개인을 상대로 신속하게 교섭을 타결지을 수 있는 계기가 주어진 것이었다.

　묘당의 결정에 따라 이후 신헌은 일본측과 조약문 내용에 구체적인 협의를 거쳐 2월 3일 조약을 강정하고, 2월 6일 조인식을 가졌다. 조약체결에 이르는 과정을 검토해보면 조선정부도 일단 조약체결을 결정한 이후에는 몇 가지 사안에 대해 이의를 제기한 이외에는 신속하게 회담을 타결짓고자 하는 모습이 역력하였다. 한편 재야에서는 개항에 대한 여론이 비등하기 시작하였다. 일본측과 비교254)하여 사전 준비없이 회담에 임한 전권대신에게 전권을 부여한 조선정부의 결정은 실제 조약안 강정 이후 시행과정에서 여러 가지로 문제점을 드러내고 있었다.