Ⅱ. 개화정책의 추진

1. 개화정책의 추진세력

1) 고종의 개화의지

1873년(고종 10) 11월 親政선포 이후 서양세력의 동향에 상당한 관심을 표명하고 있던 고종은 1876년 1월 드디어 개항을 결정하였다. 명치유신 이후 계속된 일본의 개항요구가 1875년 4월경부터 포함시위로 바뀐 이후에도 朴珪壽·李最應 등을 제외한 대부분의 정부대신들은 개항을 반대하고 있었다. 그런데 고종이 결국 수교를 결심한 것이었다.121) 이 결정에는 청의 권고가 중요한 영향을 미쳤고 대원군의 쇄국노선에 일단 반대하고 보자는 정치적 측면도 있었으나, 적어도 무력충돌을 감수하면서까지 쇄국을 고집할 수 없다는 것이 고종의 판단이었다.122)

그러나 쇄국에서 개항으로의 전환이 아직은 주체적인 開國論에 의한 것이 아니었고 개국론자가 수적으로도 소수였으므로, 개항이 곧 본격적인 개화추진을 의미하는 것은 아니었다. 일본과의 교섭과정에서 ‘大日本’·‘皇上’ 등의 용어를 문제삼을 만큼 華夷論的 세계관이 여전하였던 대부분의 관료들은 개항을 사대교린의 입장에서 종래의 외교관계를 재개하는 의미로 받아들였을 뿐이었다. 다만 雲揚號事件으로 일본의 막강한 군사력에 큰 충격을 받은 고종만이 군비강화와 부국강병에 큰 관심을 가지게 되었고, 조약체결 직후 일본에 파견된 修信使 金綺秀를 통해 일본 근대화의 실상을 파악하려 하였다.

1811년(순조 11)의 마지막 通信使節 이래 오랫동안 왕래가 두절되었던 일본에 파견되는 김기수에게 “왜인들은 서양의 앞잡이이며 귀신이고, 적이면서 간첩”이라고 경계론을 편 사람이 있는가 하면, “일본이 겉으로는 서양이나 속은 아니며, 일본－조선－중국 3국이 동맹하면 구라파를 이겨낼 수 있으니 이번에 일본의 실정을 타진하고 친교를 맺어 함께 서양을 방어할 술책을 찾아보라”고 한 제휴론자도 있었다. 또 박규수가 편지를 보내 격려하였고 魚允中도 그를 환송하러 나올 정도로, 개항 이후 첫 번째 일본행은 조선의 개화세력들에게 귀추가 주목되는 사건이었다.123)

김기수는 약 1개월간 일본에 머무르면서 이토 히로부미(伊藤博文), 이노우에 카오루(井上馨) 등 일본정부의 주요 인사들을 두루 만났고, 그들의 권유대로 海軍省·陸軍省·工部省과 근대식 학교시설 등을 시찰하였다. 그러나 그들이 두세 번 권하면 겨우 응할 만큼 소극적이었고, 서양인 항해사와는 동승하지 않겠다고 우기는 등 폐쇄적인 태도로 일관하였다. 일본인들이 서양식 문물을 직접 본 소감을 묻고, 배울 의사가 있으면 도와주겠다고 해도 “이번에는 修信이 목적이니 遊學은 다음 기회에 하겠다”고 대답하였다. 육군성 무기제조소의 근대적 기계시설을 보고는 너무나 놀라서, 조선을 떠나올 때 주위에서 함부로 유람하지 말라고 한 충고를 지키지 않은 것을 후회할 정도였다. 더 나아가 ‘그들이 꾀하는 것은 모두 外事末端으로 우리가 내치만 잘 행하면 저들은 스스로 복종할 것이다. 저들의 부국강병은 우리가 해서는 안 될 것이니, 우리 것을 버리고 남의 것을 따라갈 수는 없는 것이다’124)라고 다짐하기도 하였다.

김기수가 귀국하자 고종은 일본의 부국강병의 실상 특히 근대적 군사력과 전선·주전·화륜선·농기구 등 서양식 기술문명 도입의 현황에 대해 상세히 묻고 그것을 배울 수 있는지에 대해 관심을 표명하였다. 김기수가 “그들이 억지로 청한 이후에야 부득이 시찰했으므로 그 기술에 대해서는 한 번도 질문하지 않았습니다”라고 대답하자, 고종은 “만약 그 기술을 듣고 알아들었으면 좋지만 그렇지 못했을 때는 체면을 상했을 것이니 잘했다”고 하면서도 일본에 洋學者가 있는지 묻고, 일본인들이 타고난 재능에 부지런한 학습으로 기계문명을 습득했다면서 부러워하였다. 서양 각국과의 통상·외교현황과 조선에 대한 일본인들의 태도, 미국·러시아 등에 대해 적극적으로 질문하는 고종에게, “일본이 통상으로 인해 부강하기는 하나, 물가앙등 때문에 그것이 오래 갈 것 같지는 않습니다”라고 답변하는 김기수의 소극적·부정적 태도는 고종의 진지한 관심을 충분히 만족시킬 수 없었다.125)

이처럼 제1차 수신사행이 기대한 만큼 성과를 거두지 못한 결과 개화는 아직 시작될 수 없었다. 그러나 점차 일본과의 무역통상이 증가하면서 관세문제가 제기되고 추가개항, 외교사절의 서울주재 등이 양국간 외교현안으로 떠오르던 차에,126) 1879년 7월경 청의 李鴻章이 서양 여러 나라와 수교하여 일·러를 견제하라고 권고함으로써 개화정책은 일대 전기를 맞게 되었다.127)

고종은 즉시 역관 李容肅을 청에 파견하여 수교거부 의사를 밝혔으나, 청의 군비강화 권고에는 관심을 가지고 1880년 4월경 유학생을 파견하여 軍器 제조기술을 학습시키기로 결정하였다. 이어서 5월에는 제2차 수신사 金弘集을 일본에 파견하여 실정을 정탐하게 하는 등 주변정세에 대처하여 개화를 추진하려는 적극적인 움직임을 보이기 시작하였다. 7월에는 또 역관 卞元圭를 청에 보내 武備강구를 정식으로 요청하면서 슬며시 서양 각국과의 수교에 대해 자문을 구하였다. 이홍장은 역시 서양과의 수교통상을 다시 한 번 권고하였고＜朝鮮國員弁來學製造操練章程＞으로 領選使파견이 결정되었다.128)

한편 李祖淵·姜瑋·尹雄烈 등 58명의 수행원을 데리고 도일한 제2차 수신사 김홍집은 애초에 관세협정·미곡수출금지·인천개항건 등 현안을 가지고 파견되었으나, 그 해결보다는 駐日淸國公使 何如璋, 參贊官 黃遵憲 등과 6차례나 면담을 갖고 조선을 둘러싼 열강의 정세와 조선의 향후 외교진로에 대해 깊숙히 논의하였다. 1879년 일본의 琉球병합 이후 일본을 견제하기 위해 조선에 서양 각국과의 수교를 권고하였던 청은 伊犁紛爭 이후에는 다시 러시아에 대한 위기의식이 고양되어 김홍집에게 과다한 ‘恐露’의식을 불어넣어 줌과 동시에 그 대책으로 특히 미국과의 수교를 적극 권유하였다. 그 결과가 바로 황준헌이 쓴≪朝鮮策略≫인데, 이 책의 핵심인 ‘聯美’조항 때문에 김홍집 귀국 이후 적지 않은 파란이 일어났고 개화와 통상에 대한 본격적인 논쟁이 시작되었다.129)

8월 말 김홍집의 귀국보고 자리에서 고종은 역시 일본의 군비, 통상외교와 근대교육 등에 대해 묻고 일본이 조선에 대해 악의는 없는지 재삼 확인하면서, “일본을 깊이 믿을 수 없으니 우리도 부강의 기술을 행하는 수밖에 없다”고 자강의 의지를 보여주었다. 러시아의 침략위협에 대해서는 유사시 청이 조선을 도울 의사가 있는지 물으면서 청에 의존하는 태도를 보였다.130)

또 김홍집이 가져온 슈펠트(R. W. Shufeldt)와 이노우에(井上馨)의 對美수교를 권고하는 서한을 본 고종은 우선≪조선책략≫을 전현직 대신들에게 돌려 검토케 하는 한편, 곧바로 개화승 李東仁을 비밀리에 일본에 파견하여 미국과의 수교 결심을 하여장에게 알렸다.131)≪조선책략≫에서 제의한 ‘연미’에 찬성하는 정부대신은 李最應·金炳國 등 소수였고 대부분 마지못해 양해하는 수준이었으나 고종은 이에 상관없이 적극적으로 수교를 결심한 것이다.132) 11월에는 청의 이홍장에게도 역관 이용숙을 파견하여 미국과의 수교의사를 밝혔다.133) 바로 1년 전인 1879년만하여도 이홍장의 수교 권고에 대해 즉각 거부의사를 밝혔던 고종은 수신사 김홍집의 보고를 통해 일본이 가까운 장래에 조선을 침략할 의사가 없고 오히려 러시아의 위협이 크다고 판단하게 되자 그 대책으로 미국과의 수교를 결정한 것이다. 일본에 대한 태도는 상당히 완화되어 朝鮮國駐箚辨理公使로서 하나부사(花房義質)가 착임하여 국서를 봉정하고 상주외교를 시작함을 묵인하였으며, 그 동안 미루어 왔던 인천개항에도 동의하였다.134)

1880년 12월에는 본격적인 개화 추진기구로 統理機務衙門을 설치하였다. 개국론자였던 영의정 이최응이 총리대신에, 李載兢·金輔鉉·閔謙鎬·趙寧夏·鄭範朝·申正熙·金炳德·尹滋悳·閔泳翊·金弘集 등 10명이 당상에 임명되었는데, 대체로 민씨 척족과 왕실 측근들이 중심이고 개화관료로는 김홍집만이 참여하여 통상을 전담하게 되었다.135) 동시에 개화정책 추진에 필요한 정보수집과 인재양성을 목적으로 일본에 대규모 시찰단파견이 결정되었다(1881년 1월). 개항 이후 일본의 수차례에 걸친 권고가 있었던 데다 이제 본격적으로 개화를 추진하기로 한 이상 수신사의 피상적인 보고 정도가 아닌 보다 전문적인 견문이 있어야 한다고 판단했기 때문이었다.136) 특히 인천개항이 박두한 시점에서 조일간의 현안문제인 稅則협정을 마무리짓기 위해서도 세관사무에 대한 구체적인 정보가 요구되었다.

그러나 정부내 척사세력들은≪조선책략≫의 연미론과 김홍집을 공박하고 인천개항과 군사유학생의 파견을 반대하는 상소를 올리기 시작하였다. 재야유생들도 전국적인 집단상소를 준비하고 있었다.137) 이러한 척사세력들의 반대 때문에 12명의 朝士 및 수행원으로 구성된 일본시찰단은 비밀리에 동래부 암행어사라고 위장한 채 파견되었다.

조사들은 대부분 과거합격 후 10여 년의 경력을 쌓은 종2품 이하 정4품 이상의 중견관료들로서 정부내에서 명민하고 학식 있는 사람으로 인정받는 인물들이었다.138) 이들은 4월부터 7월까지 약 3개월 동안 각자가 맡은 부문별로 일본의 근대제도를 대단히 구체적으로 시찰하고 세세한 실무자료까지 수집하였으며, 매우 적극적으로 관계자와 문답을 갖는 등 이전의 수신사절과는 달리 실제적인 시찰과 학습을 하고 돌아왔다. 또 명치유신 이후 일본의 부국강병책을 주도한 주요인사들인 이토 히로부미(伊藤博文)·이노우에 카오루(井上馨)·마쓰카타 마사요시(松方正義)·시부자와 에이이치(澁澤榮一)·후쿠자와 유키치(福澤諭吉) 등과 만나 시급한 근대화개혁을 권고받기도 하였다.139)

그러나 朴定陽·趙準永·嚴世永·姜文馨·李　永·沈相學 등 대부분의 시찰단원들은 근본적으로 일본의 근대화가 무조건적인 서양의 모방이며, 관세문제에서 보이듯이 서양과의 통상이 자주적이지 못하고 예속적인 것이라는 태도를 갖고 있었다. 또 일본의 부강은 감탄스러우나 외채누적·물가앙등 등으로 외화내빈일 뿐이라고 생각하였다.140) 이들은 당시 조선 지식인에게 일반적이었던 동도서기론의 입장에서 일본의 서구화를 비판했던 것이다.141)

이러한 보고를 받은 고종 역시 일본이 옛것을 모두 버리고 좋은 것과 나쁜 것을 절충하지 못했다고 하는 등 전형적인 동도서기론적 관점을 보여주었다. 또한 일본의 군사력에는 비상한 관심을 보이면서도, 일본이 각국과의 불평등조약을 개정하지 못하는 점을 들어 중국과 똑같은 비자주국이라고 비판하였다. 고종은 철저하게 자주적인 부국강병을 목표로 하고 있었던 것이다.142)

그런데 시찰단 중 魚允中과 洪英植만은 일본의 부국강병에 긍정적인 반응을 보였다. 먼저 홍영식은 일본의 제도가 광대하고 재정이 번창하며 군대가 강한 것은 모두 그들이 밤낮으로 부지런히 노력한 결과라고 높이 평가하였다. 또 중국과 일본 사이에 어떤 문제는 없느냐는 고종의 물음에 대해서도 일본인들이 항상 일본－조선－중국 삼국이 연합해서 밖으로 歐洲를 막아내자고 하는데 사세로 보아 그럴 수밖에 없다고 대답함으로써 일본의 아시아연대론에 호감을 표명하였다.143) 어윤중은 일본의 침략의사에 대해 “옛날에는 조선을 적대시하다가 서양과 통상 이래 다시 이웃 나라로 보고 있으나, 침략의사가 있고 없고는 우리가 부강한 나라가 되느냐 여부에 달려 있습니다”라고 하면서 고종의 근대화 추진을 촉구하였다.144) 홍영식과 어윤중은 모두 일본의 근대화를 긍정적으로 평가하면서도 일본에 대한 신뢰도에 있어서는 약간의 차이를 드러냈다. 고종은 이들과는 또 달리 시종 일본을 경계하는 모습이었다.

이처럼 개화의 방법을 두고 내부에 이견은 있었으나 시찰단 귀국 이후 근대화에 필요한 정보와 지식은 상당히 축적되었다. 시찰단원들은 귀국 후 12명의 朝士와 수행원 安宗洙·高永喜·李商在·兪箕煥·柳定秀 등이 모두 각 분야에서 개화관료로 활약하게 되었다. 각자가 일본에서 시찰한 분야에 따라 통리기무아문의 업무를 분담하였고, 11월의 통리기무아문 체제개편 때에도 중용되었다. 해관과 각 개항장 감리서 등에도 배치되어 주로 통상업무에 종사하였다.145) 그리고 이들의 영향으로 정부내에서 개화관료의 비중도 점차 증대되고 있었다.

그러나 嶺南萬人疏사건 이래 척사상소자가 전국적으로 퍼져 가는 등 아직도 일반적인 여론은 척사가 압도적이었다. 고종도 일시적으로 척사윤음을 내려 이들의 거센 반대를 미봉하려 하였으나146) 前사헌부 掌令 郭基洛이 척사와 수교·자강은 무관하다는 개화상소를 올리자 즉시 예조참의로 발탁할 정도로 개화의지는 확고하였다.147) 또한 극렬한 척사상소로 왕을 비난한 洪在鶴을 처형하고, 대원군세력의 쿠데타 모의를 빌미로 자신의 이복형인 李載先에게 사약을 내린 고종은 이제 척사세력과 완전히 결별하고 개화를 적극 추진하기 시작하였다.148)

그 동안 근대기술 수용도 본격화되어 피혁제조법과 세관사무를 배울 기술유학생 다수를 오사카(大阪)와 나가사키(長崎)에 파견하였고(1881년 3월·6월), 광산·조폐·제철·제혁에 필요한 기계구입을 위해 鄭秉夏 등을 오사카에 파견하기도 하였다. 특히 일본의 신무기에 지대한 관심을 가지고 있던 고종은 1881년 4월에 창설된 別技軍에 일본 육군소위 호리모토(掘本禮造)를 초빙하고 일본식 군사훈련을 시작하게 하였다. 나아가 9월에는 관세협정차 파견된 제3차 수신사 趙秉鎬의 수행원 申福模·李銀乭 등을 일본 육군사관학교에 입학시키기도 하였다.149)

한편 청에 파견하는 군사유학생은 1880년 4월에 결정되고도 그간 척사세력의 반대로 계속 지연되다가, 1881년 9월에야 영선사 김윤식의 인솔하에 天津으로 출발하게 되었다. 이 때 뽑힌 유학생 38명은 천진 機器局에서 약 9개월간 연수를 받고 돌아와 나중에 신설된 기기국·기기창·전보국 등에 등용되었다.150)

그런데 김윤식은 이 때 유학생 인솔이라는 표면적인 역할 외에 국내 척사세력의 눈을 피해 천진에서 대미수교 문제를 교섭하라는 밀명을 띠고 있었다. 이에 앞서 영선사행이 지연되자 시찰단으로 일본에 가 있던 어윤중이 천진으로 파견되어 이미 수교문제를 논의한 바 있었다. 10월에 천진에 간 어윤중은 이홍장과 유학생파견, 朝·淸간 解禁과 通商, 조선사절단의 북경상주, 미국과의 수교에 대해 협의하였고, 수교 때 조선을 중국의 속방이라 한다는 조항에도 이미 합의하였다. 김윤식은 11월과 12월 천진에서 이홍장과 조약체결에 대해 협의하였으나 직접 미국과의 협상에 참여하지는 못하고 이홍장에게 모든 것을 위임하였다. 고종은 국내 척사세력의 반대를 제어하기 위해 청의 권위를 이용할 생각으로 미국사절단이 조선에 올 때 중국관원이 함께 와서 조약을 협상, 체결해 줄 것을 요청하였다. 결국 슈펠트가 馬建忠과 함께 조선으로 오고 조선측에서는 김홍집이 나서서 1882년 4월 6일 조미조약이 체결되었다. 조약의 교섭에서 체결단계까지 고종과 몇몇 개화관료들이 극비리에 추진하였고 정부대신들은 슈펠트가 조선에 도착할 때까지도 수교결정 사실을 모르고 있을 정도였다.151)

이어서 조영조약·조독조약도 체결되었다. 이후 고종은 각국과의 조약이 조선을 강력하게 하리라는 믿음에서 러시아·프랑스와도 통상을 희망하고 미국에 알선을 요청하기도 하였다.152) 이처럼 서양 각국과의 조약체결은 청의 적극적인 권유와 고종의 개화의지가 결합되어 빚어낸 결과로서, 고종은 각국과의 수교로 일·러·청 등 주변의 열강 모두를 견제한다는 均勢外交論에 대하여 인식하고 있었다. 이미 청에 대해서도 전래의 사대관계를 폐지하고 근대적 통상관계를 정립할 것을 요구한153) 고종은 동아시아전통의 중화체제를 부정하고 호혜평등의 원칙에 입각한 萬國公法的 질서를 수용하고 있었다.154) 청의 以夷制夷정책에서 나온 수교 권고는 결국 구래의 조청관계를 약화시키는 쪽으로 작용하였다. 이제 조선은 청의 보호를 기대할 수 없게 되었으므로 스스로 국제사회에 나서기 위해 더욱 개화에 노력을 경주할 수밖에 없었다.