(4) 제헌국회와 정부수립

　5·10선거 이후, 선거에 참여한 단정추진세력과 미군정 및 과도정부는 조속히 헌법을 제정하고 이에 기초하여 정부를 수립하는 데 총력을 기울이게 된다. 이에 대한 도전은 두 방향에서 제기되었다. 하나는 좌파세력이었다. 5·10선거를 무력으로 저지하는 데 실패한 좌파세력은, 남한 지하선거를 통해 소위 ‘전국적 대표성’을 지닌 정부를 북한에 수립한다는 전략으로 나왔다. 이를 위해 좌파세력은 7월 15일부터 남한 전역에서 인민대표자 대의원을 선출하기 위한 ‘지하선거’를 감행하였고,665) 미군정·과도정부는 대대적인 검거로 이에 맞섰다.

　단정수립에 대한 또 다른 저항은 임정 및 중도파세력으로부터 나왔다. 김구와 김규식은 제2차 남북지도자협의회에 불참한 것은 물론 북한선거에 참여한 개인과 단체를 정권 처분함으로써 북한정권에 대한 분명한 반대 입장을 천명했지만, 남한정부 수립과정에도 역시 참여를 거부하였다. 김구는 단정 불참과 통일독립노선을 재확인하고, 독자적으로 유엔에 대표를 파견하여 독자노선을 관철시키고자 했다. 제헌국회의 건국과정과 맞물리면서 전개된 임정세력 및 중도파의 이러한 움직임은 이승만·한민당진영과 대립을 초래하지 않을 수 없었다.

　이 과정에서 주목되는 것은 원내에 진출한 중도파세력의 동향이다. 제헌국회에는 무소속으로 출마한 상당수의 김구·김규식노선 지지세력이 원내에 진출하였는데, 이들은 한민당과 대한독립촉성국민회의 양대 보수세력에 더하여 제3의 세력을 형성하게 된다. 제헌국회 초기 원내 정파의 세력은 대체로 한민당 70∼80여 석, 대한독립촉성국민회 60여 석, 무소속 50여 석 정도로 추산되는데, 무소속 중 약 30여 명 정도가 김구 및 김규식계의 중도파세력으로 추산된다.666) 이들은 친일파 처리문제, 토지개혁문제, 통일문제 등 건국초기의 중요한 의제를 둘러싸고 원외의 중도파세력과 인식을 같이 하면서 ‘참여를 통한 개혁’을 추구하였다. 따라서 헌법제정 및 정부수립 과정은 크게 이들 세 정치세력의 관계 속에서 전개되었다.

　먼저 5월 31일 개원한 국회는 의장에 이승만, 부의장에 대한독립촉성회의 申翼熙와 한민당의 金東元을 각각 선출한 데 이어, 6월 3일 ‘헌법 및 정부조직법기초위원회’ 설치를 마치고 헌법안 작성에 착수하였다. 주지하듯 헌법초안은 기초위원회 전문위원으로 참여한, 김성수의 측근이라 할 수 있는 兪鎭午案을 텍스트로 하여 작성되었고,667) 기초위원회 위원장은 한민당의 徐相日이었다. 이러한 배경 위에서 헌법안은 이승만의 내각제 반대 방침에도 불구하고 내각책임제·단원제·대통령간선제 등을 골자로 택하였는데, 한민당의 의사가 대체로 관철되었음을 알 수 있다.668) 그러나 헌법안의 본회의 상정 직전, 이승만은 내각책임제하에서는 정부에 참여하지 않겠다라고 한민당을 위협하였다. 김구·김규식 등 민족주의 우파세력마저 단정수립에 불참한 상황에서 이승만마저 이탈할 경우 신생정부의 수립은 불가능하였다. 따라서 한민당은 당초 주장을 꺾고 내각제 중심의 헌법안을 대통령제로 긴급히 수정하였다.

　기초위원회에서 작성한 헌법안이 6월 23일 본회의에 상정됨으로써 본격적인 헌법안 심의가 시작되었다. 본회의 심의과정에서는 내각중심제와 대통령제, 양원제와 단원제 등 권력구조를 둘러싼 문제가 가장 큰 쟁점이 되었으며, 그 외 국가통제를 규정한 경제조항, 근로자의 권익보호조항, 대통령의 긴급명령권, 반민족행위자처벌 특별법 제정문제 등을 둘러싼 논쟁이 있었다. 대체로 무소속을 중심으로 한 소장파 세력들이 이승만에 맞춘 권력구조의 개조 및 졸속 심의 등을 비판하는 입장이었음에 반해, 한민당과 이승만의 단정연합은 조속한 정부수립을 위해 헌법안의 조기 통과에 주력하였다.669) 그 결과 헌법안은 불과 13차의 회의를 거쳐 7월 12일 최종적으로 통과되었고, 7월 17일 하지를 비롯한 군정요인과 유엔한국임시위원단 요인이 참석한 가운데 헌법공포식이 거행되었다.

　제헌헌법은 권력구조에 있어 기형적인 면이 있었지만, 내용 자체만을 두고 볼 때는 기본권의 광범위한 보장, 3권분립을 통한 권력간 견제와 균형, 사법권 독립, 지방자치 등 근대 자유민주주의 헌법이 갖추어야 할 사항을 모두 내포한 선진적인 것이었다. 특히 경제조항에서 자유경제체제를 원칙으로 하되 광범한 국가통제와 균등사회를 지향하는 민주사회주의적 요소까지 내포하고 있었다. 미국과 유럽 각국 헌법, 바이마르헌법 등 선진 외국의 헌법들이 폭넓게 수용된 결과였다. 뿐만 아니라 토지개혁, 노동3권, 노동자의 기업이익분배 균점권, 반민족행위자처벌 근거조항670) 등 건국과정에서 제기된 일반 국민들의 요구를 광범하게 수용한 것이었다고 평가할 수 있다.

　헌법 제정 다음의 과제는 정부수립 즉, 정·부통령선거와 組閣이었다. 이 시점에서 이승만의 대통령 취임은 기정사실로 되어 있었다. 이승만과 대결할 유일한 위치에 있는 김구는 5·10선거 참여를 거부하였고 또한 대통령선거에 출마하지 않겠다는 의사를 명백히 밝혔기 때문이다. 예상대로 이승만은 7월 20일 국회에서 재석의원 196명 중 180표라는 압도적 다수로 대통령에 당선되었다. 따라서 초점은 부통령선거, 대통령에 의한 국무총리 지명, 장관 인선 등에 맞추어졌다. 이 과정에서 주목할 것은 이승만과 한민당의 관계, 그리고 임정계 및 중도파세력의 입각 여부였다.

　먼저 제헌과정에서 이승만의 압력에 굴복하여 대통령제를 수용하였던 한민당은 내각을 장악하려는 시도로서, 원내 제1당의 이점을 살릴 수 있는 ‘정당내각’을 주장하였고, 이것이 여의치 않자 국무총리 김성수하에 한민당·조선민주당·대한독립촉성회·과도정부세력 등이 참여하는 연립내각 구성을 제안하기도 했지만,671) 대한독립촉성회를 중심으로 한 비한민당 우파세력과 무소속의원들의 반발로 좌절당하게 된다.672)

　한편 이승만계와 한민당세력은 서로 갈등하면서도 임정계열 및 중간파의 입각을 배제하는 데에는 이해를 같이 하였다. 임정계 및 중도파세력은 5·10선거 이후 ‘남한정부 지지파’와 ‘독자적 통일운동파’ 등으로 분화되는 양상을 보였는데, 특히 무소속으로 원내에 진출한 진보·민족주의적 분파들을 중심으로 김구·김규식계를 남한정부에 참여시키려는 운동이 활발히 전개되고 있었다.673) 이러한 움직임을 배경으로 무소속구락부는 ‘대통령 이승만, 부통령 김구, 국무총리 조소앙’안을 실현시키고자 하였다.674) 그러나 임정계 및 중도파의 정부참여 시도에 대해 한민당과 이승만계는 강력히 반대하였다.675) 이러한 대결구도하에서, 결국 7월 20일 李始榮이 부통령에 당선되었고,676) 국무총리에는 李範奭이 국회의 인준을 받게 된다.677) 초대 내각을 구성할 장관으로는 외무 張澤相, 내무 尹致暎, 재무 金度演, 법무 李仁, 국방 이범석(겸임), 문교 安浩相, 농림 曺奉岩, 상공 任永信, 사회 錢鎭漢, 교통 민희식, 체신 윤석구, 무임소국무위원 李靑天·李允榮 등이 임명되었다.678)

　원내 최대 정파인 한민당은 김도연 한 명이 입각하는 데 그쳤고, 초대 정부의 대표성과 정통성을 보완하는 데 큰 힘이 되었을 임정계 및 중도파세력 역시 배제되었다. 이승만은 한민당과 임정계·중도파의 갈등을 이용하여 이들 모두를 초대 정부에서 배제한 것이다. 초대 내각의 성격은 주도적 정파가 없는 일종의 연립내각의 성격을 띠고 있었지만, 내각에 참여한 자들은 대개 이승만의 사적인 신임을 받고 있던 인물들이었다. 이 점에서 이승만 정부의 조각 구성은 5·10선거의 미진함을 보완하여 우익의 통합을 달성하기는 커녕, 단정진영내의 분열까지 초래한 것으로 평가된다.679) 이러한 초대 정부의 구성과정은, 임정계 및 중도파 배제에서 단적으로 드러나듯이 친미반공이라는 정권의 성격을 뚜렷이 함과 동시에, 반공체제내에서 한민당과 이승만간의 격렬한 권력투쟁으로 인한 헌정의 파란을 예고하고 있었다.

　헌법제정 및 정부구성 과정을 거쳐, 1948년 8월 15일 서울 중앙청 광장에서 극동연합군총사령관 맥아더, 주한미군사령관 하지, 유엔한국임시위원단 의장 루나(Luna) 등이 참석한 가운데 대한민국 정부수립 선포식이 거행되었다. 이 자리에서 하지는 15일 밤 자정을 기해 주한미군정이 종식됨을 알렸다. 신정부가 수립된 뒤 한·미정부간에 정권 이양에 대한 협상이 시작되었는데, 8월 24일 신정부에 경찰·통위부·해안경비대의 통솔권 및 통수권의 점진적 이양을 규정한＜한미군사협정＞이 조인되었으며, 9월 11일 양국 정부간에＜재정 및 재산에 관한 최초협정＞이 체결됨으로써 정권이양은 마무리되었다.680)

　신생정부는 스스로를 남북한 전체를 대표하는 중앙정부라고 주장하였다. 6월 12일 국회는 결의문을 통해, 북한지역에서도 유엔총회의 결의에 준하여 자유선거를 실시하고 거기에서 선출된 대표들을 서울의 국회에 보내줄 것을 요청하였으며,681) 결정적으로 제헌국회는＜헌법 제4조＞에서 “대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다”라고 규정하였다.

　남한의 정부수립이 마무리되자, 분단의 책임 회피를 위해 정권수립을 미루어왔던 북한 역시 정권수립을 공식화하였다. 북한은 이미 1947년 12월 마련한 헌법 초안을 1948년 4월 29일 북조선인민회의 특별회의에서 통과시킴으로써 정권수립의 준비를 마친 상태였다. 남한정권이 수립되자 북한은, 소위 ‘남한 지하선거’를 통해 선출된 남측 대표를 포함함으로써 전국적 대표성을 지녔다고 주장하는 ‘최고인민회의’를 구성하였고, 최고인민회의는 9월 9일 내각구성을 완료하여 ‘조선민주주의인민공화국’ 창립을 선언하였다. 북한 정권은 조선민주주의인민공화국 정강에서 북한정권이 “남북조선 인민의 총의에 의하여 수립된 통일적 조선중앙정부”라고 선언하였다. 이렇게 됨으로써 남과 북에는 자신이 한반도의 유일한 중앙정부라고 주장하는, 사실상의 두 개의 정부가 수립되었다.

　한편 남북정권 수립을 후원한 美·蘇는 1947년 말의 상황과 같이 유엔에서 두 정권의 정당성을 둘러싸고 다시 격돌하였다.682) 미국은 대한민국을 ‘한국의 유일한 합법정부’로 승인하도록 영향력을 행사하였고, 소련은 전국적인 민주적 선거에 의해 조직된 북한의 민주주의인민공화국이 승인되어야 할 것이라 주장하였다. 결국 1948년 12월 12일 유엔총회는 대한민국의 법적 지위를 공식적으로 승인하고, 정통성과 국제적 지지를 부여하는 미국측 결의안을 최종적으로 채택하였다.683) 이 결의안이 대한민국을 한반도 전역에 걸쳐 통치권을 갖는 정부라고 명시한 것은 아니었지만,684) 이후 동 결의안은 대한민국이 전 한반도에 걸쳐 통치권을 가지는 한국의 유일한 합법정부라는 주장을 뒷받침하는 것으로 해석되어 왔다.

　1948년 8월 15일 대한민국정부의 수립은, 구한말부터 시작하여 식민지기, 미·소의 분할점령통치기를 거치면서 우리 민족이 줄기차게 추구해 온 근대적 자주독립국가 건설의 여망이 일정한 결실을 맺는 순간이었다. 신생정부는 최초의 보통·평등선거를 통해 대내적 정당성을 확보한 동시에 유엔이라는 국제사회의 승인을 통해 대외적 정당성을 갖출 수 있었고, 최소한 법적·제도적 수준에서는 근대적인 입헌국가, 대의제 민주주의국가를 성립하는 데 성공하였다. 제헌헌법 속에 토지개혁, 친일파 처벌 조항 등을 명문화함으로써 일제 잔재 청산과 반봉건 과제를 해결할 수 있는 토대를 마련하기도 하였다.

　그러나 신생 대한민국은 많은 한계와 도전을 안고 출범하였다. 남과 북은 냉전체제의 두 패권국가인 소련과 미국의 영향권에 배타적으로 편입되면서 국제냉전의 최전방에 내몰리게 되었다. 더욱이 남북의 두 정권은 서로를 ‘외세의 괴뢰’라고 비난하면서 상대방의 절멸을 통한 ‘통일’을 지향하고 있었다. 분단이 남긴 내부의 상흔 역시 심각하였다. 분단체제 속에서 이념과 사상의 지평이 폐색됨으로써 자유민주주의의 기본가치는 심하게 제약당했다. 정부 수립 과정에서 많은 민족독립세력들이 배제당한 반면, 친일파세력은 행정부와 경찰 등 신생정부의 핵심에 자리잡음으로써 신생정부는 민족적 정통성의 측면에서도 흠결을 안고 출범하지 않을 수 없었다. 신생 대한민국은 서구의 대의제민주주의를 거의 완벽하게 법제화하는 데는 성공하였지만, 그것이 구현될 수 있는 정치적·사회적·경제적 기반은 전혀 갖추지 못하고 있었다. 이처럼 신생 대한민국은 분단의 평화적 관리와 민족통일의 달성, 민주주의의 달성, 민족적 정통성의 구현, 사회경제적 발전과 근대화 등 많은 과제를 안고 출범하였던 것이다.

＜朴璨杓＞