대동법

[내용]

조선의 수취 체제 가운데 공납은 전체 세금에서 차지하는 비중이 높고 현물로 부과되었기 때문에 백성들에게 큰 부담이 되었다. 현물로 납부해야 하는 만큼 시간이 지나면서 더 이상 생산되지 않는 경우가 생길 수도 있고 제때에 납부하더라도 현물의 상태를 빌미로 ‘점퇴(點退)’시킬 경우 백성들의 부담은 더욱 가중되었다. 이에 백성들은 공납을 전문적으로 담당하는 방납업자(防納業者)에게 수수료를 부담하면서 맡길 수밖에 없었다. 이러한 공납의 구조 때문에 국가에서 사용하는 것은 10에 1~2 정도에 불과하고 나머지 5~6은 방납업자가 가져간다는 말이 나올 정도로 심각했다.

공납제의 문제가 심각해지자 공물을 쌀로 거두려는 노력이 임진왜란 당시부터 나타났다. 공물을 쌀로 거두자는 ‘대공수미법(代貢收米法)’이 그것인데 실제로 개선안으로 활용되지는 못했다. 그러나 지방별로 현물이 아닌 쌀로 공물을 거두어 서울에 상납하는 등 지역에서 공납제를 자체적으로 개선하는 움직임이 나타나고 있었다. 세종(世宗, 재위 1418~1450) 대에 ‘외방에 있는 각 관의 공물이 실제 토산이 아닌 경우 농민들은 모두 미곡을 가지고 사다가 상납한다’는 기록으로 미루어 공납제를 대체한 제도는 그 유래가 오래되었다고 볼 수 있다.

양란 이후 국가 재정이 흔들리면서 공납제를 개선하고자 하는 움직임이 실제 개혁으로 이어졌다. 대동법은 광해군(光海君, 재위 1608~1623) 즉위 직후 이원익(李元翼, 1547~1634)과 한백겸(韓百謙, 1552~1615)의 건의로 1608년 경기도에서 최초로 시행되었다. 이후 1624년(인조 2) 이원익의 건의로 강원도, 충청도, 전라도에 대동법이 시행되었으나 세곡 운반이 어렵고 대토지 소유자 등이 반대하여 충청도와 전라도에 시행된 대동법은 폐지되었다. 무엇보다 당대의 정치가들이 대동법에 대한 이해가 충분하지 않았기 때문이었다.

이후 인조(仁祖, 재위 1623~1649) 대에 들어 대동법이 확대되기 시작하는데 김육(金堉, 1580~1658)의 역할이 대단히 컸다. 김육은 당시 상소에서 대동법으로 세금 부담을 고르게 하고 백성들도 편하게 할 수 있다고 주장하였다. 특히 양란 이후 세금 부담이 가장 컸던 충청도를 중심으로 대동법에 대한 요구가 나타났고 이를 배경으로 1651년(효종 2) 충청도에서 대동법이 다시 시행되었다. 충청도에 시행된 대동법을 통해 그 효과가 나타났고 이를 기점으로 전국적인 범위로 대동법이 확대되기 시작했다. 당시 만들어진 「호서대동절목(湖西大同節目)」은 다른 도에 시행된 대동법의 표준이 될 정도로 철저한 준비 끝에 만들어졌다. 이에 따르면 토지 1결을 기준으로 쌀 10두를 봄과 가을에 나누어 거두었다. 그리고 대동미를 거둘 때 소비되는 비용을 별도로 설정하여 이전에 암묵적으로 더 거두었던 폐단을 막고, 내역의 기준을 명확히 정하여 징수하였다.

충청도에서 실시된 대동법이 가시적인 성과를 내자 백성들은 전라도에서도 시행하기를 바랐다. 호남 지역의 유생들이 대동법을 실시하자는 상소를 올려 보낼 정도였다. 이에 1658년(효종 9) 호남의 연해 27개 고을에서 대동법이 실시되었고, 1662년(현종 3)에는 전라도 산간 지역까지 확대되었다. 호남과 호서에서 성과를 거두자 대동법은 대세가 되었다. 대동법은 1708년(숙종 34) 황해도에서 실시되는 등 17세기 후반에는 전국적으로 확산되어 공납제를 대체하게 되었다.

[의의]

대동법이 전국적으로 실시되면서 기존 공납제가 안고 있던 현물납의 모순이 일정 부분 극복되었다. 특히 쌀로 공물을 대신 내면서 현물로는 불가능한 표준 가치로의 전환이 가능해졌고 이를 통해 합리적인 재정 규모의 산출과 운영이 가능해졌다. 이전부터 암묵적으로 실시되던 공납의 문제점을 정부가 인정하고 법제화하여 공납의 자의적 운영을 획기적으로 줄인 것은 대동법의 의의라고 할 수 있다.