설점수세제

[내용]

조선 시대에는 광산도 농토와 같이 왕토(王土)로 인식하였고 광산물도 농산물과 같이 토지의 생산물로 생각했다. 따라서 광산도 농토와 마찬가지로 농민을 징발하여 관에서 직접 경영하거나, 광산 소재지의 농민에게 광물을 공물(貢物)로 부과하여 징수하였다. 민간에게 운영권을 주더라도 정부는 세금을 부과할 권리를 가진 것으로 보았다. 조선 초기에는 정부가 광산을 개발하고 농민을 사역하거나 공납으로 광물을 바치게 하였다. 그러나 채굴 과정이 매우 고되고 힘들어 백성들이 역(役)을 기피하는 일이 많아지자 광산 운영을 개선하는 제도가 나오게 되었다.

17세기 들어서면서 이런 문제점을 해결하기 위해 정부는 광물 생산을 부역에 의존하지 않고 채굴할 이들을 모집하여 광물을 생산하게 되었다. 이것이 바로 ‘설점수세제’인데 이는 정부가 당시 수요가 많았던 연(鉛)이나 은(銀) 생산지에 ‘설점(設店)’한 뒤 세금을 거두는 방식을 말한다. 1651년(효종 2) 시행된 설점수세제는 호조(戶曹)에서 채은관(採銀官)을 생산지에 파견하여 설점한 뒤, 민간에 채굴을 맡기고 채은관에게 세금을 거두게 하는 제도였다. 당시 파견된 채은관은 은광을 시굴할 수 있는 광산 기술자였다. 이들은 호조에서 은광 개발을 맡기기 위해 임시로 채용한 자들이었고 채광 실적에 따라 군직(軍職)이 주어지기도 했다. 이 경우 채굴하는 과정에서 발생하는 설치 비용 등은 부상대고(富商大賈)들이 참여하여 해결하였다. 그러나 광산 종사자들에 대한 면역(免役)이 허용되지 않아 설점을 통한 광산 개발은 활발히 이루어지지 않았다.

1687년(숙종 13)부터 설점수세에 대한 권한 문제가 대두하였다. 당시 설점한 광산의 소유권이 호조에게 일원화되지 않고 군문(軍門)에 소속된 경우도 있었기 때문이다. 이러한 문제는 1702년(숙종 28) 군문과 영문(營門)의 소관 아래의 연점과 은점이 모두 호조에 이속되도록 하고 사실상 호조만이 설점수세권을 갖는 것으로 해결되었다. 이때 설점의 관리와 수세를 관장하던 관리를 별장(別將)이라고 칭했다. 그러나 이들이 생산량의 2/3를 가져간다고 할 정도로 운영상 문제가 나타났다. 결국 19세기에 들어서면서 호조 중심의 설점수세제는 공공은 광산의 허가만을 내어 주고 민간이 광맥 탐사 및 개발부터 경영까지 전 과정을 맡는 방식인 물주제(物主制)로 대체되었다. 이러한 변화는 광산의 개발을 더욱 활발하게 확대시켰고, 국가는 채은관이나 별장 같은 임시 관원 대신, 민간 광산업자들이 광산 소재 지역의 수령에게 낸 세금을 확보하는 방향으로 선회하게 된다.