미국의 대북정책 검토 - 검토 결과 및 건의 -
윌리암 페리 전 국방장관이 이끄는 “북한정책 검토팀”(이하 “검토팀”)은 웬디 셔먼 국무부 자문대사의 관계부처 그룹과 함께 대통령과 국가안보위원들로부터 1998년 11월에 북한에 대한 정책을 광범위하게 검토하라는 임무를 부여받았다. 검토작업은 약 8개월간에 걸쳐 진행되었으며 그 과정에서 미 행정부 고위인사들과 하버드 대학의 애쉬톤 카터 박사로부터 도움을 받았다. 또한 검토팀은 국무장관, 국방장관, 안보보좌관 및 고위 정책자문관들로부터 정기적으로 광범위한 지침을 받았다.
윌리암 페리 전 국방장관이 이끄는 “북한정책 검토팀”(이하 “검토팀”)은 웬디 셔먼 국무부 자문대사의 관계부처 그룹과 함께 대통령과 국가안보위원들로부터 1998년 11월에 북한에 대한 정책을 광범위하게 검토하라는 임무를 부여받았다. 검토작업은 약 8개월간에 걸쳐 진행되었으며 그 과정에서 미 행정부 고위인사들과 하버드 대학의 애쉬톤 카터 박사로부터 도움을 받았다. 또한 검토팀은 국무장관, 국방장관, 안보보좌관 및 고위 정책자문관들로부터 정기적으로 광범위한 지침을 받았다.
…(중략)…
1. 근본적인 정책검토 필요성
검토팀은 1994년 위기 이후 한반도 안보 상황이 크게 변화하였으며 이에 따라 미국의 대북정책을 근본적으로 검토할 필요가 있다는 데 의견을 모았다. 대북정책 검토의 핵심사항은 북한의 핵 및 장거리 미사일 개발 활동이다.
1994년 제네바 합의가 북한의 플루토늄 생산을 동결시키는 데 성공함으로써 북한은 94년 이전에 은닉해 놓았을지도 모르는 소량의 핵분열 물질만을 보유하고 있을 뿐이다. 만약 제네바 합의가 없었다면 북한은 상당수의 핵무기를 제조하는데 충분한 플루토늄을 생산하였을 수도 있었을 것이다. 그러나 제네바 합의에 따른 영변 핵시설에서의 플루토늄 생산 동결이라는 중요한 성과에도 불구하고, 검토팀은 북한의 핵무기 관련 활동이 계속되고 있을지도 모른다는 점에 대해 심각한 우려를 갖고 있다. 금창리 시설에 대한 접근과 방문으로 이러한 우려를 해소해 나갔다.
1994년 이래 북한은 잠재적으로 미국 영토에 도달할 수 있는 미사일을 포함하여 사거리가 증가된 탄도 미사일을 개발, 시험, 배치 및 수출했다.
이외에도 중요한 변화가 많이 있었다. 1994년 여름 제네바 합의에 대한 협상이 개시된 이후 김정일이 김일성으로부터 정식으로 정권을 물려받고 통치력을 강화해 나가고 있다. 즉 북한의 현 지도부는 제네바 합의 당시의 지도부와는 다르다는 점을 간과해서는 안될 것이다. 동 기간 중에 북한의 경제는 산업 및 식량 생산이 1994년 수준에 비해 크게 떨어지는 등 심각히 약화되었다. 그 결과 북한주민들이 겪는 비극적인 상황은 미국민들의 동정심을 유발하는 한편 북한정권의 일부 행태에 대해서도 영향을 미치게 되었다.
이와 무관하게 한국 정부도 김대중 대통령이 취임하면서 변화가 찾아왔다. 김 대통령이 대북 포용정책에 착수했다. 김 대통령은 국제사회에서 권위를 인정받고 있는 지도자이자 우리의 동맹국이며 또한 미군 37,000명이 주둔하고 있는 국가의 대통령으로서, 그가 갖고 있는 관점과 통찰은 한반도에서의 미국의 안보 목표를 달성하는데 중심적인 요소라 하겠다. 어떠한 미국의 정책도 한국정부의 정책과 조율되지 않는다면 성공할 수 없다. 오늘날 한국의 대북 포용정책은 우리에게 1994년 당시와는 크게 다른 조건과 기회를 제공하고 있다.
검토팀은 1994년 위기 이후 한반도 안보 상황이 크게 변화하였으며 이에 따라 미국의 대북정책을 근본적으로 검토할 필요가 있다는 데 의견을 모았다. 대북정책 검토의 핵심사항은 북한의 핵 및 장거리 미사일 개발 활동이다.
1994년 제네바 합의가 북한의 플루토늄 생산을 동결시키는 데 성공함으로써 북한은 94년 이전에 은닉해 놓았을지도 모르는 소량의 핵분열 물질만을 보유하고 있을 뿐이다. 만약 제네바 합의가 없었다면 북한은 상당수의 핵무기를 제조하는데 충분한 플루토늄을 생산하였을 수도 있었을 것이다. 그러나 제네바 합의에 따른 영변 핵시설에서의 플루토늄 생산 동결이라는 중요한 성과에도 불구하고, 검토팀은 북한의 핵무기 관련 활동이 계속되고 있을지도 모른다는 점에 대해 심각한 우려를 갖고 있다. 금창리 시설에 대한 접근과 방문으로 이러한 우려를 해소해 나갔다.
1994년 이래 북한은 잠재적으로 미국 영토에 도달할 수 있는 미사일을 포함하여 사거리가 증가된 탄도 미사일을 개발, 시험, 배치 및 수출했다.
이외에도 중요한 변화가 많이 있었다. 1994년 여름 제네바 합의에 대한 협상이 개시된 이후 김정일이 김일성으로부터 정식으로 정권을 물려받고 통치력을 강화해 나가고 있다. 즉 북한의 현 지도부는 제네바 합의 당시의 지도부와는 다르다는 점을 간과해서는 안될 것이다. 동 기간 중에 북한의 경제는 산업 및 식량 생산이 1994년 수준에 비해 크게 떨어지는 등 심각히 약화되었다. 그 결과 북한주민들이 겪는 비극적인 상황은 미국민들의 동정심을 유발하는 한편 북한정권의 일부 행태에 대해서도 영향을 미치게 되었다.
이와 무관하게 한국 정부도 김대중 대통령이 취임하면서 변화가 찾아왔다. 김 대통령이 대북 포용정책에 착수했다. 김 대통령은 국제사회에서 권위를 인정받고 있는 지도자이자 우리의 동맹국이며 또한 미군 37,000명이 주둔하고 있는 국가의 대통령으로서, 그가 갖고 있는 관점과 통찰은 한반도에서의 미국의 안보 목표를 달성하는데 중심적인 요소라 하겠다. 어떠한 미국의 정책도 한국정부의 정책과 조율되지 않는다면 성공할 수 없다. 오늘날 한국의 대북 포용정책은 우리에게 1994년 당시와는 크게 다른 조건과 기회를 제공하고 있다.
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이와 같은 모든 요소들이 결합되어 1994년 당시와는 근본적으로 다른 상황을 낳게 되었다. 이에 따라 검토팀은 대통령과 국가안보보좌관 팀이 변화된 상황에 따라 포괄적인 검토가 필요하다는 클린턴 대통령의 판단에 강력하게 동의했다. 또한 정책검토팀은 북한 문제를 다루기 위한 명확한 경로가 마련되어야 하고, 우리 안보에 매우 중요한 문제에 행정부와 입법부 사이에 긴밀한 협력이 있어야 한다는 의원들의 우려를 인식했다. 검토팀은 이러한 우려 사항을 공유했으며 이에 대응하기 위해 열심히 노력했다.
2. 한반도 안보상황에 대한 평가
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따라서 현 상황에서 군사적 측면에서 한반도의 전쟁 억제는 양쪽 모두에게 안정적이다. 고립된 북한 정부가 잘못 계산할 수도 있지만, 무력 충돌도 인한 재앙 외에 북한에 시사하는 군사적 계산법은 없다. 이러한 상대적 안정이 방해받지 않는다면 모든 당사자들가 한반도의 항구적인 평화를 추구할 시간과 여건을 마련해줄 수 있고, 결국 한국전쟁을 종식시키고 궁극적으로 한국인의 평화적 통일을 이끌어낼 수 있다. 이것이 미국 정책의 지속적인 목표이다.
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미국이 이러한 무기 활동을 종식함에 있어서 대북정책은 아래 세 가지 제약 요소의 틀 안에서 이루어져야 할 것이다.
첫째, 여러 문제점에 직면해 있는 북한이 결국은 변화할 수밖에 없다는 관측이 논리상으로는 가능하겠으나, 그러한 변화가 임박했다는 증거는 없다. 미국의 정책은 이와 같은 희망적 관측을 버리고 현재의 북한 모습 그대로 대처해 나가야 할 것이다.
둘째, 전쟁 발발 시 37,000여 명의 주한 미군과 증강군, 남북한 주민, 역내 동맹국들과 우방국들이 직면할 가공할 위험을 감안할 때, 미국은 목표를 신중하게 그리고 인내심을 갖고 추구해 나가야 할 것이다.
셋째, 비록 미국, 한국, 일본 그리고 북한 내에도 제네바 합의에 대한 비판이 존재하나 제네바 합의는 영변 핵 시설에서의 플루토늄 생산에 대한 동결과 검증을 가능케 했고 또한 미국이 플루토늄 생산시설로 설계되었을지도 모른다고 우려했던 금창리 지하시설 관련 북한과의 논의를 성공적으로 마칠 수 있는 기반이 되었다. 북한으로서는 영변 핵 시설 동결을 해제하는 것이야말로 핵무기 보유의 가장 확실한 지름길이다. 미국의 안보 목표를 감안할 때 우리는 제네바 합의를 약화시키거나 대체해서는 안 되며 보완해야 할 것이다.
첫째, 여러 문제점에 직면해 있는 북한이 결국은 변화할 수밖에 없다는 관측이 논리상으로는 가능하겠으나, 그러한 변화가 임박했다는 증거는 없다. 미국의 정책은 이와 같은 희망적 관측을 버리고 현재의 북한 모습 그대로 대처해 나가야 할 것이다.
둘째, 전쟁 발발 시 37,000여 명의 주한 미군과 증강군, 남북한 주민, 역내 동맹국들과 우방국들이 직면할 가공할 위험을 감안할 때, 미국은 목표를 신중하게 그리고 인내심을 갖고 추구해 나가야 할 것이다.
셋째, 비록 미국, 한국, 일본 그리고 북한 내에도 제네바 합의에 대한 비판이 존재하나 제네바 합의는 영변 핵 시설에서의 플루토늄 생산에 대한 동결과 검증을 가능케 했고 또한 미국이 플루토늄 생산시설로 설계되었을지도 모른다고 우려했던 금창리 지하시설 관련 북한과의 논의를 성공적으로 마칠 수 있는 기반이 되었다. 북한으로서는 영변 핵 시설 동결을 해제하는 것이야말로 핵무기 보유의 가장 확실한 지름길이다. 미국의 안보 목표를 감안할 때 우리는 제네바 합의를 약화시키거나 대체해서는 안 되며 보완해야 할 것이다.
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6. 포괄적이고 통합된 접근: 이중 접근 전략
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첫 번째 접근방식은 북한과의 협상에서 새롭고 포괄적이며 통합적인 방식이다. 우리는 북한이 핵무기 프로그램을 갖고 있지 않다는 완전하고 검증할 수 있는 보장을 추구할 것이다. 우리는 또한 미사일기술통제체제(MTCR)의 기준을 넘어서는 북한 미사일의 시험, 생산, 배치와 그러한 미사일 및 관련 기술과 장비 수출의 전면 중단을 추구할 것이다. 북한의 핵무기 및 장거리 미사일 계획의 완전한 중단을 위한 협상을 통하여, 우리는 한반도의 안정적인 안보 상황을 확보하면서, 장기적으로 동아시아에 있어 지속적이고 항구적인 평화를 확보하고 냉전을 종식시킬 수 있을 것이다.
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동 검토에 따라 마련된 첫 번째 접근방식을 미국의 안보와 동북아 안정에 긴요하며 최근 몇 주간 취해진 조치들이 큰 기대를 주고 있지만, 첫 번째 접근방식의 성공 여부는 북한의 협력 의지 여하에 달려 있다. 검토팀으로서는 북한의 호응을 희망하고 있지만 지금까지의 논의과정에 비추어 볼 때 아직 확신할 수는 없다. 따라서 동맹국들과의 협의와 이들의 지지를 바탕으로 두 번째 접근방식을 준비하는 것이 긴요하다고 판단하고 있다. 두 번째 접근방식이란 우리가 협상을 통해 제거할 수 없는 위협을 봉쇄하는 것이다. 상기 두 가지 접근방식을 모두 포괄함으로써 우리의 접근방식의 성공은 북한의 의도와 행동에 의존하지 않아도 되고 또한 북한 내부 체제의 변화에도 의존할 필요가 없게 된다.
만약 북한이 첫 번째 접근방식을 거부한다면 미국으로서는 북한과의 새로운 관계를 추구할 수 없게 된다. 이 경우 미국과 그 동맹국들은 그들의 안전을 보장하고 위협을 봉쇄하기 위한 다른 조치를 취해야 한다. 미국과 동맹국들은 제네바 합의를 유지하고 가능한 한 직접적 충돌을 피하도록 해야 한다. 또한 미국과 동맹국들은 단호하고 절제된 조치를 취함으로써 북한으로 하여금 첫 번째 접근방식으로 돌아와 역내 안보 상황을 위협하지 않도록 설득해야 한다.
만약 북한이 첫 번째 접근방식을 거부한다면 미국으로서는 북한과의 새로운 관계를 추구할 수 없게 된다. 이 경우 미국과 그 동맹국들은 그들의 안전을 보장하고 위협을 봉쇄하기 위한 다른 조치를 취해야 한다. 미국과 동맹국들은 제네바 합의를 유지하고 가능한 한 직접적 충돌을 피하도록 해야 한다. 또한 미국과 동맹국들은 단호하고 절제된 조치를 취함으로써 북한으로 하여금 첫 번째 접근방식으로 돌아와 역내 안보 상황을 위협하지 않도록 설득해야 한다.
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페리보고서(1999.10.12)