조선인의 저항을 무력으로 탄압한 일본제국주의는 조선총독부를 설치하여 입법, 사법, 행정 전반에 걸쳐 조선인을 식민 지배하였다. 조선총독부는 조선인의 일상생활에까지 영향을 미치는 각종 식민 법제와 제도를 만들었으며, 이때 수립된 제도와 기구는 해방되고 난 뒤에도 한국 사회에 큰 영향을 끼쳤다. 식민지 조선 내의 최고 권력자인 총독과 총독제의 특징을 비롯하여 기구의 변화과정에 대해 살펴보자.

조선총독부의 최고 지위에 있는 총독은 식민지의 최고 권력자로서 입법, 사법, 행정, 군통수권 등 전 분야에 걸쳐 방대한 권한을 가진 사실상의 군주와 같은 존재였다. 육해군 대장에서 임명되는 조선총독은 ‘천황’에게 직접 명령을 받는 특별한 지위를 가진 존재였다.

관제상으로는 조선총독이 직접 내각총리대신을 경유하여 천황에게 재가를 받게 되어 있으나 이러한 규정은 큰 의미가 없었다. 실제로 조선총독은 일본내각의 지휘나 감독을 받지 않았다. 1929년 척식국을 척무성으로 승격시켜 식민지 행정을 전담하게 하는 관제를 개혁할 당시에도 식민지 조선을 예외 대상으로 여겨 조선총독은 내각총리대신의 감독을 받지 않았다. 전쟁을 효율적으로 수행하기 위해 1942년 11월 1일 ‘내외지(內外地)’의 통치기구를 일원화하여 일본 내각의 대신들이 각각의 소관에 따라 조선총독을 감독할 수 있게 하였으나 조선총독의 권한은 결코 줄어들지 않았다.

조선총독이 갖고 있는 주요 권한을 다음과 같다.

첫째, 조선총독은 군 통수권을 갖고 있었다. 총독의 군통수권은 초대 조선통감으로 부임한 이토 히로부미[伊藤博文]가 야마가타 아리토모[山縣有朋], 참모본부, 한국주차군 등 군부의 반대를 무릅쓰고 획득한 권한이었다. 그러나 1919년 8월 조선총독부 관제 개정에 따라 총독의 군통수권은 ‘출병청구권’으로 바뀌었다. 이것은 정치적인 의미일 뿐, 식민지 조선을 통제하고 억압하는 권한에는 변함이 없었다.

둘째, 조선총독은 제령(制令)과 부령(府令) 제정권, 즉 입법권을 갖고 있었다. 제령은 조선총독이 조선에서 필요한 입법사항에 대해 법률과 칙령에 위배되지 않는 범위 안에서 천황의 재가를 받아 시행하는 명령을 말한다. 제령은 형식상으로는 법률의 하위규범이며 천황의 재가를 받아야 한다는 단서가 있지만 사후 승인도 가능했다. 또 조선총독은 독자적인 판단만으로 부령을 실시할 수 있었다. 행정권에 속하는 부령 제정에는 어떠한 승인이나 절차가 필요 없었다. 부령으로 1년 이하의 징역이나 금고, 구류 또는 2백 원 이하의 벌금이나 과태료를 부과할 수 있었다. 일제가 조선을 35년 동안 식민 지배하면서 제정한 대부분의 법령은 제령과 부령이었다.

통치기구의 뼈대를 이루는 조선총독부 관제는 칙령으로 제정되었다. 칙령은 총독부 내부조직의 단위(관방, 국)까지 규정하고 있으나, 총독에게 위임한 권한이 커 행정조직은 얼마든지 개편할 수 있었다. 총독은 조선총독부관제를 비롯하여 경찰관서, 감옥, 철도국, 체신관서, 그리고 재판소 등 하부조직의 설치와 폐지, 관할구역, 직능, 인원 구성 등 조선군을 제외한 모든 통치기구에 명령을 내릴 수 있었다.

총독통치체제에서 유일한 입법기관은 조선총독 자신이었다. 제령은 일반적인 집행명령이나 독립명령이 아니라 예외적으로 시행된 일종의 위임명령이었다. 즉 조선은 일왕의 자유로운 대권 발동으로 통치되는 지역으로 총독에게 대권의 위임에 따라 법률사항에 관한 명령을 내릴 권한이 부여된 것이다. 조선총독은 천황의 감독을 받는 것 이외에 다른 행정기관의 감독을 받지 않는 ‘특수 지위’에 있었다. 이것이 일본의 다른 식민지 장관들과 조선총독이 구별되는 점이다.

일제가 식민지 조선을 통치하기 위해 만든 최고 기구인 조선총독부는 크게 세 번에 걸쳐 구조상의 변화를 겪었다. 제1기는 1910년부터 1919년까지로 이른바 ‘무단통치기’에 해당하는 시기이며 헌병경찰에 의한 군사적인 지배가 주요 특징이다. 제2기는 1920년부터 1936년까지로 3·1 운동을 계기로 분출된 민족의 독립 열기를 체제 내로 흡수하는 한편, 안정된 지배체제를 구축하려던 시기이다. 제3기는 1937년부터 1945년까지로 중일전쟁·태평양전쟁으로 확대되는 침략전쟁에 식민지 조선의 인적·물적 자원을 총동원하던 시기이다.

(1) 제1기(1910~1919)

대한제국을 병탄한 일제는 1910년 8월 29일 식민통치의 기관으로서 ｢조선총독부 설치에 관한 건｣(칙령 318호)을, 1개월 뒤인 9월 30일 ‘통치기관의 통합, 지방기관의 충실, 인원의 선택배치, 경비절감’ 등 새로운 관제 시행을 위해 조선총독부와 소속관서관제(칙령 354호)를 공포하고, 10월 1일부터 시행하였다.

조선총독부의 조직은 총독을 보좌하며 각 부국(部局)의 사무를 감독하는 정무총감(政務總監) 아래 1관방 5부제로 구성되었다. 내무부, 탁지부, 농상공부는 대한제국의 정부기구를 축소해서 그대로 존치시켰으나 학부는 내무부의 1국인 학무국으로 축소시켰다. 그리고 통감부 사법청을 사법부로 개조하고, 총무부를 신설하였다.

소속관서로는 중추원(中樞院), 취조국(取調局), 각도, 학교, 경무총감부(警務總監部), 재판소, 감옥, 철도국, 통신국, 전매국, 임시토지조사국, 세관, 인쇄국, 영림창(營林廠), 의원 등이 설립되었다.

중추원은 ｢조선총독부중추원관제｣(칙령 제355호, 1910년 9월 30일)에 의해 설치된 조선총독의 자문기관이다. 정무총감이 중추원 의장을 겸임하였고, 부의장, 고문, 참의(參議, 1910년대는 찬의ㆍ부찬의)에는 모두 조선인이 임명되었다. 중추원을 설치한 이유는 세 가지이다. 첫째, 원활한 식민통치를 위해 조선인의 ‘민정’과 조선 사회의 관습에 관한 자문이 필요했다. 둘째, 일제가 한국을 식민지화하는 과정에 적극적으로 협력한 이른바 ‘공로자’에 대한 우대였다. 셋째, 한일 강제 병합으로 관직을 잃게 된 대한제국 정부의 고등관에게 일정한 지위를 보장해줌으로써 불만을 달래고 그들을 회유하기 위해서였다.

식민통치의 핵심인 경찰기구의 경우, 중앙에 경무총감부, 각도에 경무부를 설치하고, 도경무부는 관할 경찰서를 지휘하는 체계로 구성하였다. 이와 같은 체계로 헌병대사령부―각도 헌병대―헌병분대가 연립하여 경찰 업무를 관장하면서 헌병이 최고 치안책임자로서 두 조직의 장을 겸하는 헌병경찰체제가 수립된 것이다. 헌병경찰제 아래에서 헌병은 육군대신의 관할 하에 있었지만 치안유지에 관한 경찰사무의 집행은 조선총독의 지휘 아래 있었다. 헌병과 경찰관은 민족운동 탄압이라는 식민경찰 본래의 직무 이외에 범죄즉결, 민사소송조정, 검찰사무, 집달리 사무 등의 사법기능과 조장행정사무(助長行政事務) 등 행정 전반을 원조하는 기능을 갖고서 조선을 지배했다. 식민지 사회를 ‘경찰국가’라 부르는 이유는 바로 이 때문이었다.

사법기구의 경우, 1909년 6월 한국의 사법권을 박탈한 일제는 11월 1일부터 통감부사법청과 통감부재판소령을 시행, 3심4급제의 재판소(고등법원, 공소원, 지방재판소, 구재판소)를 설치하고, 통감부재판소에 검사국을 병치시켰다. 1910년 10월 조선총독부가 설립되면서 독립해 있던 사법청은 총독부의 사법부로 되고, 통감부재판소는 총독부재판소로 되었다. 1912년 3월 18일의 개정(제령4호, 4월 1일 시행)에서 재판소를 고등법원, 복심법원과 지방법원의 3급제로 구분하고, 필요한 곳에 지방법원지청을 설치하게 하였다. 식민지 조선의 사법기관은 총독에 직속되어 중앙 행정부서의 하나로 편재됨에 따라 독립성이 없는 것이 그 특징이었다.

조선총독부가 설치된 후 1년 반 만인 1912년 4월 1일 기구를 개정하였다. 부국과(部局課)를 대폭 통폐합하거나 긴축하고, 그 분장사무를 정리·통합하는 동시에 산업관계 부서를 신설·확충하는 방향으로 개정이 단행되었다. 1915년 4월 ‘기구간소화’라는 취지에서 다시 개정하였다. 소속관서에서는 변화가 없었다. 다만 사무정리에 따르는 정원 재배정과 사무분장을 개정하는 수준이었다.

(2) 제2기(1920~1936)

3·1 운동으로 충격을 받은 일제는 조선의 통치방식을 무단통치에서 이른바 문화통치로 바꿀 수밖에 없었다. 1919년 8월 19일, 조선총독부관제 개정(칙령 제386호)이 공포되고, 20일부터 시행되었다. 총독 임용의 범위를 확장시키고 총독의 군통수권을 병력 청구권으로 개정하는 한편, 헌병경찰제도를 폐지하고 보통경찰제를 신설하는 것을 주 내용으로 하였다. 식민통치의 일선에 있던 군 대신 문관인 경찰이 치안과 행정을 담당하는 체제로 전환한 것이다. 그러나 일제는 군의 공백을 메우기 위해 경찰관을 대대적으로 증원하여, 패망할 때까지 식민지를 통치하는 전체 관리의 20% 선을 유지하고 있었다.

식민지배정책의 변화에 따라 조선총독부 중앙 조직도 크게 바뀌었다. 종래의 내무부, 탁지부, 농상공부, 사법부를 내무국, 재무국, 식산국, 법무국의 4국으로 바꾸고, 내무부에 부속한 학무국을 총독 직속의 국으로 승격시켰으며, 경무국을 신설하였다. 또한 총독관방의 총무국, 토목국, 철도국을 각각 서무부, 토목부, 철도부로 바꾸었다. 이에 따라 조선총독부 본부는 6국3부제로 구성되었다.

1924년 12월 20일 ‘일반행정·재정정리’ 방침에 따라 본부 관제를 개정하여(칙령 제411호), 기구를 줄이고 본부와 소속관서의 인원을 대대적으로 감축하였다. 총독관방에 속한 서무부, 토목부와 감찰관·감사관을 폐지하고, 서무부의 업무는 관방으로 토목부의 업무는 내무국으로 이관시켰다. 법무국의 기구도 축소하여 민사과와 형사과를 법무과로 통합, 감옥과의 감옥 업무를 소속관서인 감옥으로 이관시키면서 형무소와 가출옥 및 출옥인 보호를 관장하는 행형과(行刑課)로 개칭하였다. 이렇게 해서 1925년도의 총독부 본부는 6국체제로 정비되어 제2기의 기본 골격을 갖추게 되고, 1932년에 산림부와 토지개량부를 통합하여 만든 농림국을 추가하여 1937년까지 유지되었다. 〈표 1〉은 1935년도의 조선총독부 분과와 사무분장을 정리한 것이다.

(3) 제3기(1937~1945)

전시체제기 행정기구의 변화는 조선의 인적·물적자원을 전쟁 수행에 효율적이며 체계적으로 동원하기 위한 기획부의 설립으로 상징된다. 조선총독부는 1937년 9월 총독관방에 문서과에서 취급하던 자원조사와 총동원계획 사무를 분리하여 ‘물자동원계획·생산력확충계획 등’ 기획 업무를 관장하는 자원과를 신설하였다. 1939년 11월 28일 자원과와 식산국의 임시물자조정과(1938.9.28, 물자의 수급과 조정)를 통합시켜 기획부를 신설하였다. 설치 당시는 3과였으나 이듬해 7월 1일 제4과가 추가되었다. 기획부는 국가총동원 계획의 수립과 수행에 관한 종합사무, 시국에 긴요한 물자의 배급과 조정에 관한 사무를 관장하는 동원체제의 핵과 같은 역할을 수행하였다.

치안계통의 업무도 확대됨에 따라 새로운 기구들이 신설되었다. 1939년 2월 3일 방공(防空)과 소방(消防)·수방(水防)에 관한 사무를 관장하는 방호과(防護課)가 설치되었다. 전시 통제경제의 확대로 1938년 11월 경제경찰제도가 만들어지면서 경무과에 경제경찰계가 신설되고, 1940년 2월 3일 경제경찰과로 분리·독립하였다.

1940년 10월 식민지 주민을 총동원하고 통제하기 위해 기존의 국민정신총동원조선연맹을 국민총력조선연맹으로 확대·강화하여 발족시키는 것을 계기로 학무국에서 관장하던 국민총동원 업무를 관방으로 이속시킴과 동시에 본부와 각도에 국민총력과를 신설하였다. 이와 병행하여 10호를 1개 반으로 구성하는 애국반체제로 전 조선을 재편함으로써 식민권력이 중앙에서 촌락의 개별호에 이르기까지 ‘침투’할 수 있는 일원적인 지배체제를 구축하였다.

중일전쟁이 장기화되어 노동력 동원이 주요 과제로 대두하자, 일제는 노무행정을 정비하고 노동자의 ‘보건위생, 체력 증진 대책, 각종 사회시설, 편리시설에 걸쳐 인적 자원의 기초배양을 위하여 응급적·항구적 대책’을 수립하고 집행하는 후생국을 설립하였다. 후생국 설치안은 1938년 초부터 제기되었으나, 관제개정과 예산 문제로 1941년 말에 설치되었다.

1942년 11월 1일 일본은 대동아성을 설치함과 동시에 ‘행정합리화’라는 취지의 관제개정을 실시하여 후생국·기획부를 폐지하고 총무국을 신설하는 기구개편을 단행하였다. 이것은 그동안 식민통치에 대해 조선총독부의 독자성을 인정하던 관례에 제한을 가한다는 의미도 있었다. 그리고 1943년 일본 중앙정부에 군수성·농상성·운수통신성이 신설되는 것에 맞추어 조선총독부도 12월 1일 대대적으로 행정기구를 개혁하였다. 식민지 조선에서 식량의 증산, 지하자원 등 군수물자의 개발증산, 육해수송력 증강, 징병 등 인적 자원의 수탈을 위해 행정기구를 일원적 통합체제로 대폭 축소 개편한 것이 그 특징이다. 이른바 ‘결전행정(決戰行政)’ 체제가 수립된 것이다.

〈표 1〉 1935년도의 조선총독부 분과와 사무분장

분과		사무분장
총독관방	비서관실	1) 기밀문서와 電信 2) 특명에 의한 기밀사무
	인사과	1) 관리, 촉탁원과 고원의 진퇴·신분 2) 敍位, 敍勳과 포상 3) 은급 4) 왕공족, 조선귀족과 이왕직 5) 典禮와 의식
	심의실	1) 법령의 심의·입안 2) 법령의 해석·적용 3) 특명에 의한 조사
	외사과	1) 영사관과 외국인 2) 해외이민과 재외시설 3) 기타 섭외사항
	문서과	1) 官印管守 2) 문서의 접수, 발송, 편찬과 보존 3) 관보와 보고 4) 도서와 인쇄물 5) 통계 6) 내외사정의 조사와 소개
	회계과	1) 출납과 용도 2) 보관물 3) 府中取締 4) 營繕 5) 지방 영선공사 감독
	임시국세조사과	1) 국세조사
내무국	지방과	1) 도부군도면의 행정 2) 도지방비, 학교조합과 학교비 3) 임시은사금 4) 神社
	토목과	1) 도로, 하천, 항만, 운하, 사방용지, 수리, 상하수 등 2) 수면매립과 사용 3) 도시계획 4) 지방 토목공사 감독 5) 토지수용 6) 토목회의 7) 지형도 조제
재무국	세무과	1) 조세의 부과와 징수 2) 토지대장과 임야대장 3) 역둔토 4) 관유재산 5) 세금외 수입과 대부금 6) 세법위반자 처분 7) 도부군면 기타 지방단체와 공공조합의 公課 8) 관세, 이입세, 噸稅, 출항세와 관세수입 9) 관세의 취체와 범칙자 처분 10) 上屋보세창고와 세관창고의 관리·감독 12) 외국무역 조사
	사계과	1) 예산결산 2) 지불예산 3) 수입지출의 과목 4) 예비금 지출과 豫算流用 5) 연도개시전 지출과 定額繰越 6) 稅入簿와 歲出簿 등기 7) 징수보고서와 支出濟額 8) 회게법 제11조에 의한 익년도에 걸친 계약 9) 예산배포 10) 국비, 도지방비, 기타 특별경제의 회계감사 11) 이왕직 경비의 회계심사 　12) 공제조합의 재산관리 방법 인가와 동조합에 대한 참여
	이재과	1) 국채와 차입금 2) 화폐와 태환권 3) 일반금융 4) 은행 기타 금융기관 5) 지방단체와 고공조합의 起債
식산국	상공과	1) 상공업 2) 상공회의소, 중요물산도업조합, 산업조합, 取引所 3) 박람회와 공진회 4) 도량형 5) 중앙시험소
	광산과	1) 광업과 광업령에 의한 토지의 사용과 수용 2) 지질조사소
	수산과	1) 수산 2) 수산조합과 어업조합 3) 수산시장 4) 수산시험소
	연료선광시험소	1) 選鑛精練 시험 2) 석탄 기타 연료의 조사연구 3) 광물의 분석시험, 감정
	상공장려관	1) 상품의 개량과 판매로 확장
농림국	농정과	1) 농정상의 조사 2) 농회 기타 단체 3) 소작 4) 자작농 창설 유지 5) 농가 부업 6) 蠶絲業 7) 축산과 狩獸 8) 농업자 이주 9) 농촌진흥 10) 종마목장과 수역혈청제조소
	농산과	1) 농산물의 개량·증식 2) 비료 3) 미곡통제와 자료조사 4) 농업창고와 미곡창고 5) 수이출입 식물과 종묘 취체 6) 농사시험장과 곡물검사소
	토지개량과	1) 토지개량사업 감사 2) 수리조합과 토지개량사업을 하는 회사 3) 국유미간지 4) 농업 목적의 공유수면 중 沼澤과 干潟 매립
	수리과	1) 수리조합의 설치와 사업계획 인가 2) 수리조합에 하는 토지개량사업 조성
	임정과	1) 임정상 제반 조사 2) 임업령 시행 3) 영림서 또는 임업시험장 4) 국유임야의 관리와 보호·처분 5) 국유임야의 존폐·구분·경계 사정과 측량 6) 사방 7) 화전 정리 8) 임업 조성
	임업과	1) 국유임야의 施業計劃 2) 국유임야의 조림사업 3) 삼림산물 처분 4) 斫伐, 運材, 流筏, 貯木과 제재 5) 材木과 제품 처분 6) 표류목재
법무국	법무과	1) 민사형사와 비소송사건 2) 민사형사와 비소송사건의 재판사무 3) 재판소의 설치·폐지와 관할구역 4) 변호사·공증인·破産管財人 5) 공탁 6) 민적 7) 검찰사무 8) 은사와 형의 집행 9) 범죄인의 인도
	행형과	1) 형무소 2) 가출옥인과 출옥인 보호 3) 범죄인의 異同識別
학무국	학무과	1) 교육, 학예 2) 교원 3) 학교, 유치원 4) 조선총독부관측소
	사회과	1) 사회사업 2) 제생원, 감화원 3) 사회교육 4) 청소년단, 청년훈련소 5) 도서관, 박물관 6) 경학원, 명륜학원 7) 향교재산의 관리 8) 종교, 향사 9) 사원 10) 보물, 고적, 명승, 천연물 조사와 보존
	편집과	1) 교과용 도서 2) 民曆의 출판과 반포
경무국	경무과	1) 행정경찰 2) 경찰구획과 경찰직원의 배치·복무 3) 경위, 경비 4) 경찰의 피복·총기탄약과 부속품 5) 경찰관리·소방관리의 공로기장 6) 국경 경비경찰 직원과 유족일시금 7) 兵事 8) 경찰공제조합
	보안과	1) 고등경찰 2) 노동자 모집 취체 3) 외사경찰
	도서과	1) 신문지, 잡지, 출판물 2) 저작권 3) 검열한 신문지·잡지·출판물 보존 4) 활동사진 필름 검열
	위생과	1) 공중위생 2) 의사, 치가의사, 약제사, 의생, 산파, 간호부, 種痘認許員 3) 약품, 賣藥 4) 병원 5) 人齒, 이발, 안마, 뜸 영업 6) 묘지, 매장, 화장 7) 獸痘예방 8) 이출우 검역

〈표 1〉 1935년도의 조선총독부 분과와 사무분장

조선총독부지방관관제(칙령357호)에 따라 한반도에 13도를 두고, 도에는 도장관 아래 장관관방과 내무부·재무부(1915년 5월 제1부, 제2부로 개칭), 참여관(조선인)을 두었다. 또 부(12)와 군(317)을 두고 각 부군에는 읍면(4,322)-리(里)·동(洞)을 두었다.

도에는 지방관제 외에 경무부가 있어 경무총장의 지휘를 받았다. 도경무부장은 도장관의 명령에 따라 도행정의 집행을 돕거나 지방경찰사무를 수행하도록 되어 있었으나, 명령계통을 달리하는 현역 육군좌관(佐官)에게 도장관의 명령은 강제력을 갖지 못했다. 그래서 1915년에 경무부장이 경무부령을 내릴 때는 먼저 도장관의 승인을 받게 해 도장관의 통무권(統務權)이 강화되는 방향으로 개정되었다.

1914년과 1915년 2년에 걸쳐 ‘지방행정의 통일쇄신’이라는 목표 아래 대대적인 행정개편이 있었다. 1914년 4월 1일 거류민단·거류지제도와 한성위생회(漢城衛生會)를 철폐함과 동시에 부제(府制)를 시행하고, 군면을 통폐합하였다. 부(府)의 권한은 줄이는 대신 수는 그대로 두었고, 군은 220개군, 면은 2,521개면으로 줄였다. 도의 부속기관으로 자혜의원(慈惠醫院)도 이때 두었다. 이듬해 5월에 제주도와 울릉도에 도제(島制, 장은 島司)를 실시하였다.

1919년 8월 19일의 관제개정(칙령391호)으로 지방관서의 내용도 크게 바뀌었다. 제2기의 지방제도가 갖는 주요 특징은 도장관이 지방의 행정, 경찰, 재정, 문교, 토목 등 각 분야에 걸쳐 종전보다 큰 권한을 행사할 수 있었다는 점이다. 도장관을 도지사로 바꾸고, 그 아래 지사관방과 제1부, 제2부, 제3부를 두었다. 제3부는 지방관제 밖에 있던 헌병경찰제도를 폐지한 뒤 각 도지사가 경찰권을 행사하면서 만든 기구로서 도사무관이 부장에 임명되었다. 1921년 2월의 관제개정으로 제1부를 내무부, 제2부를 재무부, 제3부를 경찰부로 개칭하였다.

1930년 4월 지방관관제 개정에서 경기도, 전라남도, 경상북도, 경상남도 4도에 내무부 소속의 산업과, 농무과, 산림과를 분리 독립시켜 산업부(産業部)를 신설하였다. 1941년 6월에는 모든 도로 확대하였으며, 도참여관에게 도사무관을 겸임시켜 산업부장의 직책을 맡겼다. 도재무부는 1934년 5월에 폐지되어 이재과는 내무부로 세무과는 세무서로 이관되었다. 1943년 재무부가 부활될 때까지 지방관서는 지사관방과 내무부, 산업부, 경찰부라는 기본틀을 유지하였다.

제3기에 들어, 1937년 10월 경기도와 함경북도에 외사경찰과가 신설되고, 각 도에 따라 산업부에 농촌진흥과나 토지개량과가 신설되었다. 1943년 9월 식량부를 신설하였으나, 12월 1일의 대규모 지방관관제개정으로 지사관방, 내무·경찰·재무·광공·농상의 5부제(部制)로 개편하여 도지사의 지휘 아래 지방관청의 종합행정력을 강화하였다.