조선은 건국 직후부터 향교를 통한 교육 활동에 관심이 많았다. 군현마다 향교를 세웠고, 중앙에서 향교 교생들의 교육을 책임질 교수관을 파견하였다. 조선 건국 초에는 고려 때 향교에 파견되었던 교수관을 유임하게 하였으며, 새롭게 세운 향교에만 일부 교수관을 파견하였다. 그리고 중앙에서 교수관을 파견하지 못하는 지역에는 그 지역 수령이 경전을 잘 알고 나이가 있는 선비를 뽑아 학장(學長)으로 임명하여 교육을 담당하게 하였다.
1401년(태종 원년)부터 군현의 향교에 교관을 파견하려는 논의가 본격적으로 시작되었고, 1417년(태종 17)에는 전국 향교에 대부분 교관을 파견하게 된다.108)『태종실록』 권8, 태종 4년 8월 기사 ; 『태종실록』 권33, 태종 17년 6월 경자. 이때 파견된 교관은 문과에 합격하고 성균관·교서관(校書館)·승문원(承文院)에서 임시직에 있던 관리(三館權知)들이었다. 이들을 부모나 처자가 거주하는 연고지에 부임하게 하여 일정 기간 교육을 담당하도록 하고, 그 결과에 따라 행정 관료로 임용하였다. 하지만 향교 교관으로 파견할 수 있는 문과 합격자의 수가 적었기 때문에 부족한 인원은 생원과 진사 출신으로 임용할 수밖에 없었다.
1418년(세종 즉위년)에는 향교 교관을 생원·진사들로 파견하는 것이 교관의 질을 저하시키며 재정만 허비할 뿐이라고 하여 도호부(都護府) 이상만 문과 출신자로 교관을 파견하도록 하였다. 그러나 교관이 파견되지 못 하는 군현의 향교는 수령이 독자적으로 임용한 학장이 교육하였기 때문에 교육의 효과를 얻을 수 없다는 문제점이 다시 대두되었다. 학생들이 학장을 무시하고 공부하지 않는다는 것이었다. 결국 절충안으로 도호부 이상에는 중앙에서 교관을 파견하고, 더불어 군현 가운데서 500호(戶) 이상인 곳에도 교관을 파견하게 하였다.
향교에서 교육을 담당하는 교관은 때에 따라서 교수(敎授), 훈도(訓導), 교도, 학장 등의 이름으로 불렸다. 이들 가운데 교수, 훈도, 교도는 중앙에서 파견한 관인이었고, 학장은 지방의 수령이 독자적으로 임용하였기 때문에 관인이 아니었다. 조선 건국 초에는 중앙에서 파견한 교관을 모두 교수관이라고 불렀다. 1416년(태종 16)에는 향교에 파견하는 교관을 그들의 자격에 따라 교수, 훈도, 교도로 구별하였다. 즉, 문과 출신으로 관품(官品)이 6품 이상인 자는 교수관이라 하고, 7품 이하는 훈도관, 생원과 진사 출신은 교도라 하였다. 세종 때에는 도호부 이상에 파견하는 교관을 교수라 하였고, 500호 이상의 군현에 파견한 교관은 교도라고 하였다. 이때에는 교관의 자격에 따라 구별한 것이 아니라 파견하는 지역에 따라 다르게 불렀다.
향교의 교관 파견은 그 후에도 다시 몇 번 바뀌어 성종 때 완성된 『경국대전』에는 지방관이 파견되는 모든 군현에 교관을 파견하도록 규정하였다. 이때에는 도호부 이상의 지역에 파견하는 교관은 교수라 하였고, 군현에 파견하는 교관은 훈도라고 불렀다.
학장은 교관을 중앙에서 파견하지 못한 지역의 향교에서 교육을 담당하던 교관이었다. 학장은 수령이 임명하였으나 국가에서 녹봉을 받을 수 없었고, 단지 군역 면제 혜택을 받았을 뿐이다. 하지만 향교 교육의 중요성에 걸맞게 학장에게 여러 가지로 배려하였다. 1425년(세종 7)에는 학장에게도 교수관과 같은 수준의 녹봉을 주도록 하였으며, 사헌부의 건의를 수용하여 학장으로 3년 동안 근무하여 교육을 잘한 자에게는 교도의 직을 내리게 하였다. 그리고 1462년(세조 8)에는 학장 가운데에서 향교 교육에 공이 있는 자에게 산관(散官)을 제수하기도 하였다.
