김명진

8·15 광복과 함께 남한에 시작된 미군정은 공중 보건 사업을 구호 사업과 함께 다른 어느 사업보다 중요한 정부 사업으로 인식하고, 정부 조직 개편에도 이를 비중 있게 반영하였다. 1945년 9월 미군정은 법령 제1호로 총독부 내의 경무국 위생과를 폐지하고 위생국을 설치해 예방 보건 사업을 시작하였다. 그리고 같은 해 10월에는 법령 제18호로 위생국을 보건후생국으로, 1946년 3월에는 이를 보건후생부로 승격시켰다. 그러나 보건 후생 분야를 위한 미군정의 이런 의욕적인 노력은 국내의 여러 가지 열악한 사정으로 크게 실효를 거둘 수 없었다. 당시로서는 보건 후생 분야 전문 인력이 거의 전무한 상태여서 의욕적인 정부 조직만으로는 이 분야의 발전을 기대할 수 없었던 것이다.

1948년 대한민국 정부가 수립되면서 정부 내 공중 보건 조직과 활동은 크게 위축되었다. 정부 부처 가운데 가장 규모가 컸던 보건 후생부가 사회부의 국(局)으로 축소되는 큰 변화를 겪은 것이다. 1949년에 정부 조직법이 개정되면서 보건부가 독립되고 의정국·약정국과 함께 공중 보건 활동을 담당하는 방역국이 설치되었지만 각 도(道)의 보건 활동은 역시 사회국에서 담당하는 일개 과 형태로 남게 되었다. 6·25 전쟁이 끝나고 난 뒤인 1955년이 되어서야 새로운 정부 조직법이 제정되고 보건부와 사회부가 다시 합쳐져 보건사회부가 되면서 이후 정책 체계의 바탕이 만들어졌다.

미군정의 시작과 함께 우리나라에 보건소 제도가 도입된 것은 광복 이후 우리나라 공중 보건 사업과 관련해 가장 중요한 사건이라고 할 수가 있다. 1946년 10월 서울에 모범 보건소가 설치되어 조직을 갖춘 보건소의 시초가 되었고, 이는 정부 수립 후 국립 중앙 보건소로 승격되었다. 이후 1953년까지 유엔의 원조를 받아 전국에 15개의 보건소와 471개의 보건 진료소가 설치, 운영되었다. 1956년에는 보건소의 신규 설치와 업무 내용에 대한 규정을 담은 보건소법이 제정되었으나, 열악한 재정 탓에 명실상부한 보건소 조직을 갖추지는 못했다.

그러던 것이 1962년 보건소법이 전면 개정되면서 오늘날과 같은 시·군 보건소가 생겨나고 보건소의 13개 업무가 규정되었다. 이 시기의 주요 공중 보건 활동은 당시 발생 빈도가 높았던 각종 수인성 전염병 예방을 위한 방역 활동과 예방 접종이 주를 이루었고 이를 위해 새로운 전염병 예방 법이나 해·항공 검역법 등도 제정되었다. 공중 보건 활동을 위한 인력은 국립 중앙 보건소가 1958년까지 총 8회에 걸쳐 의사와 보건 요원 약 330명을 훈련시키고, 당시 전국 여덟 개 의과 대학에서 위생학을 공부한 일부 의사들이 보건직 공무원으로 진출함으로써 충원되었다.

5·16 군사 정변 이후 군사 정권이 지속된 30여 년 동안은 강력한 행정력의 뒷받침을 받아 우리나라의 공중 보건 활동이 크게 발전할 수 있었던 시기였다. 우선 1960년대는 빈곤의 퇴치를 위한 국가 경제 개발에 정부의 모든 노력이 집중되었는데, 이 시기에 국가적으로 역점을 두었던 보건 사업은 결핵 관리와 가족계획이었다. 결핵 관리를 위해 정부는 1965년 이후 세계 보건 기구(WHO)의 기술적·재정적 지원을 받아 5년에 한 번씩 전국 결핵 실태 조사를 실시했고, 1967년에는 결핵 예방법을 제정해 전국 곳곳에 결핵 요양 시설을 확충했다.

아울러 정부는 경제 성장에도 불구하고 생활수준 향상이 어려운 것은 높은 인구 증가율 때문이라고 판단하고, 인구의 양적 관리를 위한 가족계획 사업을 국가 시책으로 추진하였다. 가족계획 사업은 정부의 보건소망과 민간단체인 대한 가족계획 협회가 힘을 합쳐 민관 합동 사업으로 추진되었 다. 가족계획 사업이 추진되기 시작한 1962년에 우리나라의 인구는 3%의 증가율을 보였는데, 정부는 제1차 경제 개발 계획(1961∼1966) 연도 말에 2.5%, 제2차 경제 개발 계획(1967∼1971) 연도 말에 2.0%로 둔화시킨다는 목표 아래 사업을 시작하였다.

이를 위해 1966년부터는 세 자녀 갖기 운동이 대대적으로 벌어졌고, 1970년대 들어 ‘딸 아들 구별 말고 둘만 낳아 잘 기르자’가 대표적인 표어가 되었다가 1980년대에는 다시 ‘둘도 많다’로 바뀌었다. 목표치 달성을 위해 피임법 교육과 함께 불임 시술이 대대적으로 행해졌는데, 1963년부터는 남성에게 정관 절제 수술을 권장하였고 1964년부터는 여성에게 자궁 내 장치(IUD) 시술을 권장하게 되었다. 정관 절제 수술은 직장 및 지역 예비군 훈련장 등에서 젊은 층에게 적극적으로 홍보한 결과 1971년부터 증가하기 시작하여 1975년에는 2만 건을 시술하였으며, 1976년 2만 1010건을 정점으로 점차 감소하기 시작하였다.

1976년부터 여성 불임 시술인 난관 절제 수술이 시행되었는데, 1976년에 1만 1750건을 시작으로 급격히 늘어 1979년에는 남성 불임 시술 8622건에 여성 불임 시술은 4만 8497건으로 비율이 역전되었다. 가족계획 사업은 무리한 추진으로 인한 부작용도 많았으나 우리나라 인구 억제 정책에 획기적인 역할을 하였음을 부인하기는 어렵다.

1970년대로 들어서면 농어촌의 경제 상태 개선과 함께 보건소망의 확충으로 그동안 의료 혜택에서 소외되었던 농어촌 주민의 의료 문제가 어느 정도 개선되기 시작한다. 유신 정부는 1974년과 1976년 사이에 군 및 농업 협동조합의 협조를 얻어 전국 1340개의 면 지역에 보건 지소 건물을 신축해 무의면(無醫面) 해소를 위한 강한 정책적 의지를 보였다. 또한 전공의 수련 기간 중 6개월 동안 무의촌에 파견 근무를 보내고 의사 국가고시에서 탈락한 사람들을 보건소장 내지 보건 지소장으로 근무하도록 하는 등 의료 인력 수급을 위한 조치도 취했다. 이어 1980년 12월에는 농어촌 보건 의료를 위한 특별 조치법이 통과되어 보건 의료 취약 지역에 의료 서비스를 제공할 수 있는 법적 기반이 마련되었다. 이 법에 따라 오지나 벽지에 보건 진료소를 설립하고 보건 진료원을 배치했으며, 읍·면 지역 보건소에는 공중 보건의와 공중 보건 치과의를 배치해 보건소 진료의 질을 향상시켰다.

또한 이 시기에는 급격한 경제 성장 과정에서 나타나는 산업 재해·직업병·공해 증가에 대비해 산업 보건 연구와 활동이 노동부와 일부 의과 대학에서 이루어지기 시작했고, 이러한 정부의 보건 의료 활동을 뒷받침하기 위해 여러 가지 관련 법규가 만들어졌다. 대표적인 예로는 공해 방지법 (1971), 위생사에 관한 법(1975), 보건 환경 연구원법(1975), 환경 보건법(1977), 해양 오염 방지법(1977) 등을 들 수 있다. 공중 보건을 위한 정부의 입법 활동과 행정적 노력은 산업 안전 보건법(1981), 공중 위생법(1986), 후천성 면역 결핍증 예방법(1987)의 제정과 이런 법에 의거한 공중 보건 활동으로 이어졌다.

1970년대에 일어난 또 하나의 중요한 변화는 의료 보험 제도의 도입이다. 의료 보험법은 원래 1963년 12월에 제정, 공포되었다. 이는 근로자의 업무 외의 사유로 인한 질병·부상·사망 또는 분만에 대하여 보험 급여를 규정한 법률로, 2년 동안의 준비 기간을 거쳐 1965년부터 시범 사업 명목으로 실시되었다. 그러나 초기에는 임의 가입 제도를 채택하였기 때문에 실효성이 희박했을 뿐만 아니라 당시의 사회 경제적 여건과 재정 부담의 곤란 등으로 원만하게 시행되지 못하였다.

정부는 1970년 8월에 법을 개정하여 임의 가입에서 강제 가입 제도로 전환하고 보험 대상으로 노동자 외에 공무원과 군인도 포함시켜 사회 보험의 성격을 한층 강화시켰으나, 그 후에도 시행령이 제정되지 않아서 실제 시행은 불과 몇 개의 조합별 시범 사업의 범위를 벗어나지 못하였다. 의료 보험이 본 궤도에 오른 것은 1977년 7월에 전국 500인 이상 사업장에 대해 의료 보험을 의무적으로 가입하도록 하고(1979년에 300인 이상 사업장으로 확대), 1979년 1월에 이를 공무원과 사립학교 교직원에까지 확대한 이후부터이다.

보험 혜택이 확대됨에 따라 1977년에는 가입자 수가 320만 명으로 전 인구의 8.8%이던 것이, 1979년에는 공무원 및 사립학교 교직원이 보험 혜택을 받게 되면서 가입자 수가 796만 명으로 전 인구의 21.2%까지 증가하였다. 그리고 1988년과 1989년에는 농촌 자영업자와 도시 자영업자가 의료 보험에 포함됨으로써 불과 12년 만에 전 국민 의료 보험의 시대가 왔다.

1980년대 중반부터 강해진 민주화 투쟁은 1987년의 6월 항쟁과 이후 노동자 대투쟁을 거치면서 사실상 군사 정권을 종식시켰다. 이로써 폐쇄되어 있었던 언로(言路)가 개방되면서, 1990년대 들어서는 그동안 잠복해 있던 보건 의료 정책과 제도에 관한 이해관계가 첨예하게 대립하는 양상이 전개되었다. 여기에는 의료 보험의 관리 운영 체계를 둘러싼 조합주의 대 통합주의 논쟁, 한의와 양의를 단일 의료 체계로 할 것인지의 여부에 관한 한·양방 일원화 논쟁, 한약의 처방과 조제를 약사에게도 허용할지 말지에 관한 한약(韓藥) 분쟁, 약의 처방과 조제를 둘러싼 의사와 약사의 영역 구분에 관한 의약 분업 논쟁, 충치 예방을 위해 수돗물에 불소를 첨가하는 것이 타당한지의 여부에 관한 수돗물 불소화 논쟁 등이 포함된다. 이러한 논쟁들은 멀리는 구한말부터 가깝게는 광복 이후와 군사 정권 시절에 이르기까지 누적되어 온 우리나라 보건 의료 체계의 내적 모순과 문제점들을 그대로 드러내고 있다. 이제 21세기에 접어든 우리에게는 이를 해결해야 하는 과제가 남아 있다.