22部司에 대한 기록은 중국측 사서인≪北史≫·≪周書≫·≪翰苑≫등에 실려 있다. 각 기록들마다 약간의 차이가 있지만 대개는 거의 비슷하다고 할 수 있다. 그 중에서 가장 신빙성이 있는 기록이≪주서≫라고 한다.³⁰³⁾李丙燾, 앞의 책, 543∼544쪽.
鬼頭淸明,＜日本律令官制の成立と百濟の官制＞(≪日本古代の社會と經濟≫上, 1978).
武田幸男,＜六世紀における朝鮮三國の國家體制＞(≪東アジアにおける日本古代史講座≫4, 1980).
盧重國, 앞의 책.
兪元載,＜周書百濟傳硏究＞(≪百濟硏究≫19, 1988).

　각기 部司가 있어 많은 일을 나누어 맡고 있다. 內官에는 前內部·穀部·肉部·內掠部·外掠部·馬部·刀部·功德部·藥部·木部·法部·後宮部가 있으며, 外官에는 司軍部·司徒部·司空部·司寇部·點口部·客部·外舍部·綢部·日官部·都市部가 있다(≪周書≫권 49, 列傳 41, 異域 上, 百濟).

　위의 기록에 의하면 22부사의 명칭만 나열되어 있을 뿐 각 부사의 설치시기·임무·부사의 장과 소속 관리의 수 등에 대해서는 전혀 언급이 없다. 이 사료만 가지고서는 22부사의 자세한 고찰은 불가능하다고 할 수 있다. 그러나 22부사의 설치를 전후한 당시 백제의 사회상황을 고려해 볼 때 22부사의 성격이 어느 정도나마 희미하게 드러날 수 있을 것으로 생각된다.

　먼저 22부사의 설치 시기를 알아보면서 문제의 실마리를 풀어가도록 하자. 22부사에 관해 언급한≪주서≫·≪북사≫·≪한원≫등은 7세기 전반기에 편찬된 사서들이다. 이 사서들에는 22부사와 함께 백제의 지방통치조직인 5방제도가 실려 있다. 5방의 하나인 북방성이 웅진성으로 나와 있는 점으로 보아 대략적으로 이 사서들은 사비천도 이후의 백제사회를 설명한다고 여겨지고 있다. 그렇다면 22부사 역시 사비시대에 들어와 성립되었다고 할 수 있을 것이다. 그러나 22부사는 내관 12부·외관 10부라는 대단히 정비된 행정조직체계로 구성되어 있으며, 또한 부사의 숫자가 많았던 점으로 보아 일시에 정비된 것으로는 생각하기 어렵다. 대체로 22부사는 사비천도 이후 성왕대에 완전히 정비되었을 것으로 짐작된다.

　그러면 성왕이 22부사를 설치한 목적은 무엇이었을까. 22부사의 長吏는 3년마다 교대되었다.³⁰⁴⁾長吏는 3년마다 교대되었다(≪北史≫권 94, 列傳, 百濟傳). 한편≪隋書≫권 81, 東夷傳, 百濟條에는 “長史는 3년마다 교대되었다”라고 되어 있다. 그렇다면 22부사 소속 관리들이 정치적 세력을 형성하기는 어려웠을 것이며, 더욱이 22부사로 분화되어 있어 개인에게 정치권력이 집중되기도 힘들었을 것이다. 그러므로 22부사의 설치에 따라 상대적으로 국왕의 전제적인 권력은 강화되었다고 할 수 있다.³⁰⁵⁾李鍾旭,＜百濟의 佐平＞(≪震檀學報≫45, 1978), 50쪽. 성왕은 사비천도를 완료하고 16관등제도를 확립, 5부·5방제도를 실시함으로써 왕권을 강화시켜 나갔다. 22부사의 정비 역시 성왕의 왕권강화의 일환으로 이루어졌을 가능성이 크다고 하겠다.

　22부사 중 내관과 외관의 임무는 뚜렷이 구분되었다. 내관의 대부분은 궁중의 일상업무를 관장하였으며, 외관은 군사·재정·교육·외교 등 국가의 주요한 행정업무를 관장하였다.³⁰⁶⁾다음은 22부사의 임무에 대해 부분적으로 추론한 글들이다.
武田幸男, 앞의 글.
鬼頭淸明, 앞의 글.
盧重國,＜泗沘時代 百濟 支配體制의 變遷＞(≪韓㳓劤博士停年紀念史學論叢≫, 1981).
梁起錫, 앞의 글, 85쪽. 임무상으로 보았을 때 22부사는 행정통치에 매우 긴요한 기구였음은 두말할 나위가 없다. 그러나 이 점은 22부사의 기능에 대한 지극히 막연한 지적일 뿐 구체적인 설명은 되지 못한다.

　보다 구체적인 설명을 위해서 22부사의 관리들에는 어떠한 인물이 임명되었을까를 알아보는 것이 도움이 된다. 22부사에 임명된 사람들을 통하여 22부사의 기능을 보다 구체적으로 설명할 수 있다고 믿기 때문이다. 먼저 22부사의 장을 역임하였던 사람들은 누구였을까. 22부사의 장에는 좌평이 임명되지는 않았을 것으로 생각된다. 16관등 중 최고의 관등인 좌평이 3년마다 교대되는 22부사의 장에 임명되었다고는 생각하기 어렵기 때문이다.³⁰⁷⁾이 글에서는≪北史≫百濟傳에 보이는 長吏를 22부사의 장과 22부사에 근무하는 관리로 해석하고자 한다(申瀅植,≪百濟史≫, 梨大出版部, 1992, 98쪽). 신라에서도 최고관부였다고 할 수 있는 집사부의 장이 원칙적으로 3년마다 새로이 임명되었던 것이다(李基白,＜新羅 執事部의 成立＞,≪新羅政治社會史硏究≫, 一潮閣, 1974, 159쪽). 여기에서 제2관등인 달솔이 주목된다. 22부사는 중앙관부였다. 중앙관부의 장이라면 지방관과 거의 비슷한 관등을 가지고 있었다고 생각된다. 백제의 5부·5방의 장관은 달솔이 역임하였는데, 달솔의 정원은 30명이었다. 5부·5방의 장관에 임명된 10명의 달솔을 제외한 20여 명의 달솔이 22부사의 장에 임명되었던 것이 아닐까 추측해 볼 수 있다.

　그런데 이러한 추측은 다소 무리가 아닌가 한다. 왜냐하면 22부사의 지위가 모두 동등하였다고 보이지는 않기 때문이다. 임무상으로 보았을 때 아무래도 외관이 내관보다는 중요하게 여겨졌을 것이다. 따라서 내관의 장의 관등보다는 외관의 장의 관등이 보다 높았을 것으로 생각된다. 외관의 장에 달솔 관등을 가진 인물이 임명되었다면, 내관의 장에는 그보다 낮은 관등을 가진 인물이 임명되었다고 할 것이다. 아마 내관의 장에는 3품 이하의 率系 관등내에서 임명되었을 것으로 추측된다.

　22부사의 장에 솔계 관등을 가진 인물이 임명되었다면 실무를 담당했던 관리들로는 어떠한 인물들이 임명되었을까.≪周書≫의 “각기 部司가 있어 많은 일을 나누어 맡고 있다”라는 구절로 보아, 16관등을 지니고 있었던 사람들 각각은 22부사의 어느 한 부사에 소속되어 실무를 나누어 맡았다고 해석할 수 있을 것이다. 그러므로 22부사에 소속된 관리들은 누구나 관등을 지니고 있었다고 할 수 있다. 한편 솔계 관등을 지닌 사람들은 冠을 銀花로 장식하였으며, 德系 관등 이하를 지닌 사람들은 帶色으로 구분하였다고 한다.³⁰⁸⁾≪周書≫권 49, 異域傳, 百濟. 솔계 관등과 덕계 관등은 구분하는 기준 자체가 틀린 셈이다. 이들 사이에 이러한 구분이 필요할 만큼 어떤 차이가 있었을 것이다. 아마도 22부사의 장을 역임한 솔계 관등을 지닌 사람들이 구체적인 실무를 담당하였던 덕계 관등을 지닌 사람들을 지휘하였던 데서 비롯된 것이라고 생각된다. 그리고 덕계 관등을 각각 구분해 놓은 이유는 혹시 그들이 담당하고 있었던 실무행정의 직급을 표시해 주기 위한 것은 아니었을까 추측된다.

　22부사에 소속된 관리들의 중요한 기능은 국왕의 통치권 행사를 보좌하는 것이었다고 짐작된다. 국왕의 통치권 행사가 구체적으로 어떻게 이루어졌는가를 살펴본다면 22부사의 기능을 좀더 명확히 밝힐 수 있지 않을까 한다. 여기에서 22부사 중 前內部가 주목된다. 전내부는 그 명칭상으로 보아도 신라의 내성과 같은 국왕근시 임무를 맡았음을 알 수 있다. 이 임무 외에도 전내부에는 왕명출납의 임무가 있었다고 추측된다. 왕명출납의 대상이 되었던 기구는 내관 12부에만 한정되었다고 생각하기는 어렵다. 정작 왕명출납의 중요한 대상은 외관 10부였다고 짐작되기 때문이다. 그렇다면 성왕대에 이르러서는 전내부가 내관 12부뿐만이 아니라 외관 10부까지 장악하였던 것이 아니었을까. 즉 성왕대의 전내부는 분화된 행정업무를 담당하였던 것이 아니라 국왕과 행정을 분장하는 다른 부사와의 중간에 위치하여 위로는 왕명을 받들고 아래로는 여러 관부를 통제하는 지위를 차지하고 있었던 셈이다.³⁰⁹⁾鬼頭淸明(앞의 글, 197쪽)은 22부사에서 행정상 정책결정기구를 명확하게 찾아볼 수 없다고 지적하였다. 이는 단순히 전내부가 내관에 속해 있었다는 사실만을 강조해서 신라의 내성과 같은 기구로 파악하였기 때문이다. 또 한편으로 武田幸男(앞의 글, 60∼61쪽)은 “22부사 중 좌평이 장관을 역임하는 부사가 생기면서 22부사 사이에는 상호 종속적인 관계가 생기지 않았을까 생각되지 않을 수 없다”고 하였다. 이 견해 역시 22부사와 좌평의 관계가 시간적으로 변화되고 있었던 점을 무시하는 약점이 있다고 하겠다. 성왕이 22부사를 설치하였다면 충분히 22부사를 장악할 수 있었기 때문에 설치하였을 것이다. 그러면 성왕 당시에 22부사를 어떻게 장악하였을까가 문제의 관건이라고 생각한다. 이렇게 생각해 볼 때에 내관의 전내부는 보다 중요시되어야 할 것으로 생각된다. 이렇게 생각해 보면 전내부는 국왕의 직속기관으로서의 신라의 내성과 함께 집사부의 기능을 겸임하고 있었다고 할 수 있다. 신라의 집사부는 기밀사무를 맡았으며 국왕의 직속기관으로서의 구실을 가지고 있었다고 한다.³¹⁰⁾李基白, 앞의 글(1974), 151·167쪽.

　그렇다면 국왕의 직속기관이었다고 추측되는 전내부에는 어떠한 사람이 그 장에 임명되었을까에 대하여 다음 사료는 시사적이라고 생각된다.

奈率 馬武는 성왕의 股肱之臣이다. 왕의 명령을 받아 아래로 전달함이 왕의 마음에 극히 들어 王佐가 되었다(≪日本書紀≫권 19, 欽明天皇 11년 2월).

　馬武는 국왕의 측근세력이었다고 할 수 있을 것이다. 마무와 같이 국왕의 마음에 들었던 사람이 전내부의 장에 임명되지 않았을까 여겨진다. 그런데 마무의 관등은 나솔이었다. 나솔은 백제의 16관등 중 6관등에 해당한다. 6관등이었던 나솔 마무가 백제의 최고 관부였다고 추측되는 전내부의 장에 임명되었다고 생각하기에는 어색스러운 점이 있다. 그러나 전내부의 장에 6관등이었던 나솔 정도의 낮은 관등에 있었던 사람이 임명되었다는 사실이 전내부의 성격을 단적으로 드러내 보여주는 것이 아닐까 한다. 국왕의 근시기구라고 할 수 있는 전내부의 장을 국왕이 직접 장악할 수 없다면 국왕의 행정통치상 매우 많은 어려움이 있었을 것으로 생각되기 때문이다. 그렇다고 국왕의 근시기구로서의 권위에 손상을 가져올 정도로 전내부의 장을 더 낮은 관등에서 임명할 수는 없었다고 할 것이다. 이러한 점을 고려해 볼 때 전내부의 장에 임명될 수 있었던 관등으로는 대체로 2품 달솔에서부터 6품 나솔이 아니었을까 한다. 그 중에서도 3품인 은솔과 4품인 덕솔이 가장 유력하지 않았을까 추측된다. 신라에서 집사부의 장관인 中侍에 17관등 중 4관등인 波珍飡이 많이 임명되었던 점을³¹¹⁾李基白, 위의 글, 157쪽. 고려해 볼 때 그러하다. 한편으로 신라의 집사부는 귀족들의 화백회의와 대비될 수 있으며, 중시는 신라 전제왕권의 안전판과도 같은 구실을 하였다고 한다.³¹²⁾李基白, 위의 글, 167쪽. 이것은 백제의 경우에서도 그대로 적용될 수 있을 것이다. 백제의 전내부 역시 좌평 중심의 합의기구와 대조될 수 있으며, 그 장은 전제왕권의 보호막 구실을 하였던 것은 아닐까 한다.

　이를 고찰해보기 위해서 전내부의 장을 역임했다고 추측되는 마무에 대해서 더 알아볼 필요가 있다. 마무는 성왕 22년(544)에는 8품 施德이었는데³¹³⁾백제는 施德 馬武·高分屋·斯那奴次酒 등을 任那에 사신으로 보냈다(≪日本書紀≫권 19, 欽明天皇 5년 2월). 성왕 28년에는 6품 나솔로 되어 있었다. 그 사이에 승진하였다고 할 수 있을 것이다. 관등이 6년만에 2품 상승한 셈이다. 국왕의「股肱之臣」으로서 왕좌가 되었던 그의 입장으로 보아서는 관등의 승진이 더딘 셈이라고 할 수 있다. 이것은 아마도 그의 신분에서 연유된 것으로 추측된다. 그는 대성8족과 같은 대단한 가문출신이 아니었기 때문에 비록 왕실의 측근세력이었다고 하지만 관등 승진이 늦어진 것으로 파악된다. 마무와 비슷한 입장에 있었던 사람들은 22부사의 장 특히 전내부의 장을 역임할 수 있었을 것이다. 성왕은 이들을 전내부의 장으로 등용하여 국왕의 전제권력을 귀족세력으로부터 거리를 두고자 하였다고 할 수 있다.

　그러면 당시 16관등의 최고 관등이었던 좌평을 역임하였던 사람들은 행정조직 체계내에서 어떤 역할을 담당하였을까 하는 의문이 제기된다. 이와 관련하여 무령왕대 이후 좌평의 명칭 변화를 주목해 볼 만하다.≪삼국사기≫백제본기에는 무령왕 이전에 보이는 좌평이 대부분 6좌평 중 어느 좌평이었는지를 분명히 기록해 주고 있다. 그런데 무령왕 이후에는 좌평이란 명칭만 나올 뿐 구체적으로 어느 좌평이었는지 명시되어 있지 않다. 좌평 관등에 변화가 있었음을 짐작해 볼 수 있다. 이 변화를 22부사의 설치와 관련하여 추구한 견해가 있다.³¹⁴⁾李鍾旭(앞의 글, 47쪽)은 22부사의 설치를 동성왕대 말기의 정치제도의 개혁에서 비롯되었다고 파악하였다. 그러나 22부사의 설치는 무령왕대 말에서부터 이루어진 것으로 생각하고 싶다. 구체적으로 무령왕 21년 이후가 아닌가 한다. 무령왕 21년에 梁에 보낸 조서의 “更爲强國”이라는 표현이 주목된다. 고구려군을 여러 차례 격파하였던 자신감때문에 단순히 이 표현을 사용하였던 것은 아니라고 생각한다. 다시 강국이 될 만한 사회제도의 개혁이 뒷받침되었을 것으로 생각되기 때문이다. 이 개혁은 웅진천도 이후의 사회의 혼란을 극복하기 위한 방향에서 추진되었을 것이다. 웅진천도 이후에 사회혼란은 귀족세력의 여러 차례에 걸친 반란에서 기인된 것이다. 따라서 개혁의 방향은 귀족세력의 기반을 약화시키는 쪽으로 진행되었을 것이고, 이러한 개혁의 하나로 22부사가 설치되었던 것으로 생각된다. 이 견해에 따르면 6좌평제는 22부사를 중심으로 한 정치조직으로 개편되었고, 22부사 체제하에서 6좌평체제는 정치적 의의를 잃고 변화되었다고 한다. 6좌평체제가 정치적 의의를 잃어버렸다는 점을 제외한다면, 이 견해는 대체로 옳다고 할 수 있다. 무령왕대 이전 좌평의 중요한 임무는 국정을 여섯 분야로 나눈 행정통치였다고 생각된다. 이 행정통치는 국왕의 단독 결정에 의한 것이 아닌 6좌평들의 합의를 거친 이후에야 가능했을 것이다. 무령왕대 이전의 6좌평에게는 행정통치 권한과 이에 대한 합의 권한이 주어졌다고 할 수 있다.³¹⁵⁾동성왕 이전 22부사가 만들어지기 전에는≪삼국사기≫의 고이왕대에 설치되었다고 전해지는 6좌평이 행정권을 장악하였을 것이다. 신라의 화백회의가 만장일치제로 운영된 것처럼 이들도 행정권을 상호간의 협의를 통하여 운용하였던 것으로 생각된다.

　그러나 좌평이 합의기구로서의 권한까지 22부사에 넘겨주었던 것으로는 생각되지 않는다. 좌평은 합의기구로서의 권한을 여전히 가지고 있었으며, 이를 통하여 국왕을 견제할 수 있었을 것이다. 성왕이 한강유역의 회복을 위한 전투를 시행하려고 했을 때, 원로들이 합의에 의하여 그 전투를 반대했었다. 이 합의에 참여하였던 원로들은 백제사회내에서 상당한 지위에 있었던 사람들로, 아마 최고 관등이었던 좌평들이 그 핵심을 구성하고 있었다고 해도 과언은 아닐 것이다. 성왕이 한강유역에서 전투를 결행하고자 했을 때, 원로들의 반대는 성왕대까지 좌평 중심의 합의기구에 의한 국왕에 대한 견제기능이 여전히 존속하고 있었음을 보여준다. 신라에서 화백회의의 기능이 하대까지 지속되고 있었음을 상기해 볼 때 이는 쉽게 이해될 수 있을 것이다.

　그렇다면 성왕대에 좌평을 역임하였던 사람들로서는 좌평 燕謨, 상좌평 沙宅己婁, 중좌평 木劦麻那, 중좌평 麻齒, 하좌평 木尹貴 등을 찾아볼 수 있다. 중좌평 마치의 성씨는 알 수 없지만 나머지는 모두 대성8족이었다. 귀족세력의 대표자라고 할 수 있는 좌평은 대성8족이 역임하였고, 이들은 합의기구를 구성하여 국왕을 견제하였다고 할 수 있다. 이 사실은 마무와 같이 대성8족이 아닌 관료들이 전내부의 장으로서 국왕의 보호막 구실을 해주었다는 사실과 대조된다.

　그렇다면 사비천도를 전후한 시기, 즉 성왕대에는 국왕이 행정통치에 긴요한 22부사를 직접 장악하였으며, 대성8족으로 구성된 좌평은 합의기구를 통하여 국왕을 견제하였음을 알 수 있다.

＜金周成＞