• 신편 한국사
  • 고대
  • 07권 고대의 정치와 사회 Ⅲ-신라·가야
  • Ⅱ. 신라의 융성
  • 2. 정치체제의 정비
  • 3) 지증왕대
  • (3) 지방제도의 정비

(3) 지방제도의 정비

 신라 중고기의 지방제도를 흔히 州郡制라고 하는데, 그 근간은 지증왕대에 완성되었다.

왕이 친히 국내의 州郡縣의 제도를 정하고, 悉直州를 두어 異斯夫로 軍主를 삼으니, 군주란 이름이 여기에서 시작되었다(≪三國史記≫권 4, 新羅本紀 4, 지증마립간 6년 2월)

 위의 기록에서 州郡縣이란 표현은 후대의 粉飾일 것이지만 지방제도가 일단락된 것만은 틀림없는 사실로 여겨진다. 다만 당시의 지방제도는 縣은 아직 설치되지 않았고 州와 郡만 있었기 때문에 당시의 지방제도를 흔히 州郡制라고 부른다.

 주군제의 특징을 한 마디로 요약한다면 군사적 성격이 매우 강하다는 것이다. 주의 경우 중고기의 주는 좁은 의미로는 停이 설치된 장소나 정 그 자체를 가리키는 말이고, 넓은 의미로는 주의 장관인 軍主의 활동 영역인 軍管區를 의미한다.192)주의 장관을 軍主라고 보는 것이 일반적인 견해이나 이에 반대하는 견해도 있다. 木村誠은 州·郡·村에 파견된 지방관을「軍主-幢主-外村主」의 軍主 계열과「州行使大等-郡使大等-道使」의 使大等 계열로 이루어진 二重的 支配體制로 보았으며(木村誠,<新羅郡縣制の成立過程と村主制>,≪朝鮮史硏究會論文集≫13, 1976), 姜鳳龍은 군주는 停의 지휘자였을 뿐이고 주의 장관은 使大等이었다고 하였고(姜鳳龍,<신라 「中古」期 「州」制의 형성과 운영>,≪韓國史論≫16, 서울大, 1987), 李仁哲도 주의 지방관을 州行使大等으로 보고 있다(李仁哲,<新羅 中古期의 地方統治體制>,≪韓國學報≫56, 1989). 그러나 넓은 의미의 주를 軍管區적 성격을 갖는 것으로 보는 데에는 별 다른 異見이 없다. 이는 郡縣制 아래에서의 주가 領縣을 거느린 州治 또는 군현을 포함한 영역을 지칭하는 것과는 전혀 다른 것이다. 실제 중고기의 주는 빈번한 이동과 置廢 현상을 보이는데, 이는 바로 정의 이동과 치폐를 의미한다. 그러므로 중고기의 군사조직인 6停은193)6停의 설치는≪三國史記≫職官志에 의하면 모두 眞興王代로 되어 있으나, 그 실제 연대는 이보다 좀더 올라갈 수 있으리라 생각된다. 그리고 6정에 관한 기록은 神文王代 이후에는 보이지 않으므로, 통일기 이후에는 그 기능을 상실하고 해체되었으리라 생각된다. 따라서 6정은 中古期의 군사조직으로 볼 수 있다. 지방제도와 밀접한 연관을 맺고 있는 것이며, 大幢을 제외한 나머지 다섯 정은 지방에 그 성립 기반이 있다고 하여도 좋을 것이다. 따라서 이 시기의 주는 비록 군사상의 필요에 의해 때때로 이동할 수 있는 군정적 성격을 지닌 것이기는 하였으나 점령지 확보책으로서는 중요한 의미를 갖는 것이었다.

 주의 아래에는 군을 두었는데 중고기의 주와 군의 관계는 요즈음의 道와 군의 관계와는 전혀 다른 것이었다. 당시의 주는 군과 비슷한 규모의 고유 영역을 갖고 있었으나, 때로는 군사적 목적 등에 의해 인근의 군들을 관할하기도 하였던 것이다.≪梁書≫新羅傳에 지방에 52개의 邑勒이 있었다는 것은 바로 지증왕대에 설치된 군의 숫자 또는 주와 군을 합친 숫자라고 생각된다. 이들 주와 군은 다시 몇 개의 城과 村으로 구성되었는데 촌은 당시의 가장 기본적인 지역단위였으며, 성은 단지 城郭이 설치된 촌을 가리키는 말일 뿐 본질적으로는 동일한 것이었다. 이들 성·촌에는 재지세력인 村主 등이 있어 국가행정의 말단을 담당하였다.194)李宇泰,<新羅의 村과 村主>(≪韓國史論≫7, 서울大, 1981), 69∼120쪽.

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