신라는 반도를 통일하여 막대한 영토와 인구를 지배하게 되는 것과 때를 같이 하여, 안으로도 새로운 정치적·사회적 발전을 이룩하게 되었다. 신라인 자신은 이러한 새로운 변화를 上代가 끝나고 中代가 시작되는 것으로 생각하였는데, 그것은 太宗武烈王의 즉위로부터 시작하였다. 그러나 이러한 전환은 무열왕계의 왕위계승이라는 단순한 王系의 변화만으로 그치는 것은 아니었다. 그의 즉위과정에서 살펴볼 수 있듯이 또 다른 정치적 측면의 변화를 포함하고 있었기 때문이다. 즉 專制政治의 시작이라는 새로운 정치형태의 출현을 알리는 것이었다.

　그러나 무열왕대에 성립된 전제정치에는 일정한 한계가 있었다. 眞骨貴族의 반발을 무시하고 왕위에 오른 무열왕은 집권과정으로 말미암아 진골귀족세력들이 상당한 불만을 가지고 있었다. 더욱이 百濟征伐을 눈 앞에 두고 있던 시기였기에 무열왕의 왕권행사에는 어느 정도의 제약이 따를 수밖에 없었다. 이에 무열왕은 직계 세력의 등용을 통하여 왕권을 강화시키고자 하였다. 그는 즉위 직후 金法敏을 兵部令에 임명하고, 그 다음해에 그를 太子에 책봉하고, 그리고 5년(658)과 7년에는 中侍와 上大等에 왕자인 文王과 전제정치의 성립에 크게 기여한 金庾信을 각각 임명하는 조치를 취하였다.

　한편으로 무열왕은 진골귀족의 정치적 불만을 해소하는 데에도 상당한 노력을 기울였던 것 같다. 백제정벌이라는 무열왕계가 당면하고 있는 최대현안을 해결하기 위하여는 무엇보다도 진골귀족세력의 협력이 절대적으로 필요하였기 때문이다. 따라서 무열왕은 진골귀족세력에 대한 타협과 회유책을 아울러 실시하였던 것으로 생각된다. 그 구체적인 모습은 자세히 살필 수 없지만, 무열왕이 백제정벌에 앞서 문무왕의 즉위 이후 제거되는 眞珠를 병부령에 임명하고 있는 사실에서 짐작할 수 있다.⁰¹¹⁸⁾≪三國史記≫권 5, 新羅本紀 5, 문무왕 6년 8월. 그 결과 무열왕은 짧은 재임기간이지만 이러한 노력을 통하여 어느 정도 정치적 안정을 얻을 수 있었던 것으로 보인다.

　전제정치 성립기의 정치적 한계는 무열왕의 뒤를 이어 왕위에 오른 文武王의 즉위 직후에도 계속되었다.⁰¹¹⁹⁾문무왕대의 정치·외교적 상황에 대하여는 金壽泰,＜文武王＞(≪韓國史 市民講座≫13, 一潮閣, 1993) 참고. 때문에 문무왕 역시 즉위 초기에는 진골귀족세력을 회유하면서 지지기반의 확충을 꾀하고자 노력하였다. 문무왕이 즉위 직후인 元年(661)과 8년에 계속해서 모든 文武官 전원의 官等을 하나씩 승진시키고 있는 사실에서 그것을 엿볼 수 있다. 여기에는 신라의 백제 및 고구려의 정복달성을 기념하는 論功行賞的인 성격이 포함되어 있었겠지만,⁰¹²⁰⁾李基東,＜新羅 中代의 官僚制와 骨品制＞(≪震檀學報≫50, 1980；≪新羅骨品制社會와 花郞徒≫, 一潮閣, 1980, 135쪽). 보다 큰 목적은 문무왕이 자신의 세력기반을 확대시키기 위한 정치적 안정에 있었던 것으로 생각된다. 따라서 이러한 노력과 함께 문무왕은 비로소 왕권을 강화시켜 나갈 수 있었다.

　그러나 문무왕의 일관된 정책은 진골귀족세력을 약화시키고 무열왕계의 전제정치를 확립시키는 것이었다. 이것은 왕권강화를 통해서만 이룩될 수 있는 일이었다. 이에 문무왕은 三國統一戰爭과 對唐戰爭을 치르면서 반대되는 많은 진골귀족을 도태시켜 나가는 등 일련의 정치개혁을 단행함으로써 그 목표를 추구해 나갔다. 薛仁貴가 문무왕에게 보낸 편지에서 문무왕이 “안으로는 의심하는 신하들을 없앴다.”고 지적한 말에서 잘 나타나고 있다.⁰¹²¹⁾≪三國史記≫권 7, 新羅本紀 7, 문무왕 11년 7월. 삼국통일전쟁을 전후한 시기의 광범위한 중앙귀족의 도태에 대하여는 李基東, 위의 책, 116쪽이 참고된다. 그러므로 무열왕에 의하여 성립된 무열왕계의 전제정치가 보다 확고한 기반을 마련한 것은 문무왕대였다고 할 수 있다.

　그러면 전제정치의 확립을 위한 문무왕의 왕권강화의 방향은 무엇이었을까. 그것은 크게 두 가지의 방향에서 추진되었던 것으로 생각된다. 하나는 진골귀족들의 군사적 기반의 박탈이며, 또 다른 하나는 관료적인 질서의 확립이라고 할 수 있다. 이러한 두 가지 목표는 서로 연결되면서 문무왕의 재위 전기간에 걸쳐서 실시·진행되었다.

　먼저 진골귀족의 군사적 기반의 박탈에 대하여 알아보면, 문무왕은 그의 즉위초부터 주목할 만한 현상으로 삼국통일전쟁을 수행해 나가면서 군사적인 이유로 여러 진골귀족을 제거시키고 있다. 이것은 문무왕 2년(662)에 있었던 大幢摠管 진주와 南川州摠管 眞欽의 처형에서 우선 알 수 있다. 진주와 진흠이 한가히 놀며 國事에 마음을 쓰지 않는다고 하여 그들을 처형하였다.⁰¹²²⁾≪三國史記≫권 6, 新羅本紀 6, 문무왕 2년 8월. 진흠의 경우에는 자세히 살필 수 없지만, 진주는 당시 병부령이라는 그의 정치적 비중이나, 무열왕대 백제정벌전쟁에서, 문무왕 원년에는 대당의 將軍으로서 군사적으로 크게 활동한 인물임에도 불구하고 국사를 돌보지 않는다는 매우 모호한 죄목으로 처형된 것이다. 이러한 까닭에 문무왕이 당시 병부령을 역임하고 있던 진주를 제거한 것은 바로 왕권의 전제화를 반대하는 진골귀족에 대한 억압책에서 나온 것으로 이해되고 있다. 즉 문무왕이 김진주와 같은 병부령을 제거한 것은 전제정치의 확립을 지향하면서 병부령이 갖고 있던 兵權을 국왕 직속으로 돌리기 위해서 취한 조치였다는 것이다.⁰¹²³⁾朱甫暾,＜新羅 中古期 6停에 대한 몇가지 문제＞(≪新羅文化≫3·4합집, 1987), 38쪽. 병권을 국왕으로 귀속시키려는 문무왕의 정책은 그 자신이 武烈王代에 병부령을 역임했다는 사실에서 미루어 보아도 알 수 있다.

　군사적인 측면에서 문무왕이 왕권강화책을 실시했으리라는 사실은 문무왕대 총관, 즉 장군의 경력을⁰¹²⁴⁾村上四男,＜新羅の總管と都督＞(≪朝鮮古代史硏究≫, 開明書院, 1978), 158∼159쪽.
鄭敬淑,＜新羅時代의 將軍의 成立과 變遷＞(≪韓國史硏究≫48, 1985), 16쪽. 가졌던 인물들이 빈번히 신라를 배반한 일과 관련시켜 이해할 수 있다. 문무왕 8년(668)·10년에 각각 장군을 역임한 인물인 朴都儒와 藪世가 熊津都督府와 연결되어 반란을 일으킨 것이다.⁰¹²⁵⁾鄭敬淑 역시 앞의 글, 21쪽에서 장군경력의 소지자들이 일으킨 반란임을 지적하고 있다. 朴都儒는 문무왕 8년(668) 고구려정벌을 위한 군단을 편성할 때 漢城州行軍摠管이었다. 한편 문무왕 15년에 일어난 것으로, 신라의 대당전쟁시 병부령 김진주의 아들인 風訓이 嚮導로서 당의 신라공격에 협조하고 있는 것도 같은 범주에 포함시킬 수 있다. 그런데 당시 이러한 사건이 빈번히 일어난 것은 문무왕이 軍政的인 측면에서 왕권강화를 실시하려고 했던 사실과 밀접한 관련이 있었다. 즉 이들이 당시 문무왕이 실시하고 있는 왕권강화로 말미암아 그들의 정치적 위치에 불안과 위협을 느꼈기 때문에 이러한 사건을 일으킨 것이 아닌가 여겨진다.⁰¹²⁶⁾井上秀雄,＜新羅政治體制の變遷過程＞(≪新羅史基礎硏究≫, 東出版, 1974), 450∼451쪽. 박도유의 경우에는 중대 전제왕권의 성립 이후 점차 세력이 약화된 朴氏출신의 眞骨貴族이어서 무열왕계의 박씨세력 약화책과도 관련이 있어 주목된다(李基白,＜統一新羅와 渤海의 社會＞,≪韓國史講座≫古代篇, 一潮閣, 1982, 314∼315쪽). 그렇다면 삼국통일전쟁이라는 전쟁수행을 치르면서 문무왕이 반대되는 진골귀족세력을 제거한 것으로 파악할 수 있을 것이다.

　문무왕이 이와 같이 군사적인 측면에서 중앙의 진골귀족을 도태시키며 왕권을 강화해 나간 것은 특히 軍事制度와 깊은 관계가 있는 것으로 보인다. 당시 군사제도의 핵심은 6停이었는데, 이 6정의 성격과도 관련이 있는 것으로 생각되기 때문이다. 즉 이 6정은 진골귀족이 군사적인 실권을 행사하는 貴族聯合的인 성격을 띠고 있는 것으로,⁰¹²⁷⁾李基白,＜韓國의 傳統社會와 兵制＞(≪韓國學報≫6, 1977；≪韓國史學의 方向≫, 一潮閣, 1978, 197∼198쪽).
李文基,＜新羅 六停軍團의 運用＞(≪大丘史學≫29, 1986). 신라 상대의 정치적 성격과 부합되는 군사기구로서 파악되고 있다. 따라서 이제 전제정치라는 새로운 성격의 정권을 만든 무열왕계로서는 정치제도의 변화뿐만 아니라 군사제도도 변화시킬 필요가 있지 않았을까 한다. 6정에서 여전히 중요한 위치를 차지하고 있는 진골귀족의 세력을 약화시킴으로써 새로운 군사제도를 만들려고 한 것이다. 이것은 9誓幢의 설치와 관련해서 이해할 수 있을 것이다.⁰¹²⁸⁾朱甫暾은 그것을 대당의 변화와 관련하여 설명하고 있다(朱甫暾, 앞의 글, 38∼39쪽).

　한편 이 시기의 진골귀족세력이 私兵을 보유하고 있었다는 사실은 문무왕에게 보다 커다란 문제였다. 독자적인 군사력을 가진 진골귀족세력이 그것을 바탕으로 하여 왕권에 도전할 수 있었기 때문이다.⁰¹²⁹⁾일반적으로 이 시기의 진골귀족들이 사병을 가지고 있다고 지적되는 사실은 여기에 크게 참고가 된다(井上秀雄,＜新羅兵制考＞,≪朝鮮學報≫11·12, 1957·1958；앞의 책, 175∼176쪽 및 李基白, 앞의 책, 196∼201쪽). 그러나 최근 私兵說에 대하여는 비판 의견도 있다(李文基,＜新羅 中古期 王京人의 軍事的 運用＞,≪新羅文化≫5, 1988). 이러한 까닭에 삼국통일전쟁과 대당전쟁이 성공적으로 마무리 된 뒤 문무왕의 또 다른 목표는 이들 진골귀족세력이 보유하고 있는 사병의 혁파에 있었다. 이에 문무왕은 그의 遺詔에서 “州郡의 兵器를 거두어 農具를 만들라”고⁰¹³⁰⁾≪三國史記≫권 7, 新羅本紀 7, 문무왕 21년 7월. 神文王에게 요구하였는데, 이것은 진골귀족의 사병과 관련된 언급으로 생각된다. 문무왕은 진골귀족세력에 대한 통제력을 보다 강화하기 위하여 진골귀족의 사적 무력을 제거하는 정책을 과감히 실시하고자 한 것이다.⁰¹³¹⁾고려 成宗의 정책이 이것과 비교된다. 성종 역시 지방 주군의 병기를 회수하여 농기구로 만들라는 명령을 내리고 있는데, 이것의 의미에 대하여 李基白은 아직도 여맥을 보존하고 있는 地方豪族들의 私兵에 대한 무장해제에 목적이 있다고 한다. 즉 중앙정부가 그들의 사적인 무력을 제거하기 위한 단호한 정책을 이제 실시한 것이라고 한다(李基白,＜高麗 京軍考＞,≪李丙燾博士華甲紀念 史學論叢≫, 1956；≪高麗兵制史硏究≫, 一潮閣, 1968, 63쪽).

　군사적인 측면에서의 문무왕의 왕권강화는 관료세력의 성장이라는 새로운 정치개혁과 밀접히 연관되면서 진행되어 주목된다. 왜냐하면 문무왕은 삼국통일 이후 지방통치체제를 행정·군사의 양면을 모두 지배하는 군정적 성격에서 행정일원화의 성격으로 전환시키고자 했기 때문이다. 군사권의 행정권으로의 귀속이라고 할 수 있다.⁰¹³²⁾李基東, 앞의 책, 125쪽. 그러나 이것은 관료세력의 증대를 통해서만 가능한 것이었다. 따라서 문무왕의 정치개혁에 있어서 군사적인 측면과 행정적인 측면이 결국 서로 맞물리면서 추진되었음을 알 수 있다.

　그러나 무엇보다도 문무왕은 전제정치를 확립시켜 나가기 위하여 진골귀족을 대신하는 새로운 세력기반이 필요하였다. 여기에 관료들의 존재가 주목된다. 이들 관료들이란 왕권에 기생하고 있는 세력이라고 할 수 있기 때문이다. 더욱이 이들은 骨品制度에 크게 의존하는 진골귀족과는 달리 신분보다는 자신의 학문적 및 행정적 능력에 의존하는 새로운 성격의 사람들이었다. 그러므로 문무왕은 자신의 왕권강화와 관련하여 그것을 반대하는 진골귀족세력에 대신하여 새로이 六頭品 이하의 관료들에게 커다란 관심을 보인 것이라고 할 수 있다. 이것은 진골귀족을 공동의 대항세력으로 생각하는 전제왕권과 6두품 이하의 하급귀족과의 결합을 의미하는 것이다.⁰¹³³⁾이때 주로 발탁된 관료들은 6두품이었다. 문무왕대 强首의 활동을 통하여 살펴볼 수 있다. 전제왕권과 6두품 관료와의 관계는 李基白,＜新羅 骨品體制下의 儒敎的 政治理念＞(≪大東文化硏究≫6·7합집, 1970；≪新羅思想史硏究≫, 一潮閣, 1986)과 李基東의 앞의 책, 128쪽이 참조된다.

　널리 알려지다시피 무열왕계의 전제정치가 성립된 이후 꾸준히 발전해 나간 것은 바로 관료세력의 성장이었다. 이것은 무열왕대에 일단 시작이 되었지만 문무왕대에 집중적으로 관료화 작업이 진행되었다.⁰¹³⁴⁾여기에는 李基東, 위의 책, 120∼125쪽이 크게 참조된다. 이 밖에 申瀅植,＜新羅 中代 專制王權의 特質＞(≪國史館論叢≫20, 國史編纂委員會, 1990；≪統一新羅史硏究≫, 三英社, 1990)에서도 이 당시의 관료에 대한 언급을 찾아볼 수 있다. 그것은 法典의 정비, 行政官署의 정비, 그것에 바탕을 둔 행정관료의 확충 정비로 나타났다. 무열왕 원년(654)에 理方府格 60여 조를 수정함으로써 시작된 기존의 율령체계에 대한 일대 개정작업은 그 후 문무왕에 의하여 꾸준히 진행되었다. 문무왕이 신문왕에게 “律令格式에 불편함이 있는 것은 곧 개정하여 시행하라”고⁰¹³⁵⁾≪三國史記≫권 7, 新羅本紀 7, 문무왕 21년 7월. 명령한 점에서 율령의 계속적인 정비에 대한 그의 집중적인 관심을 알 수 있다. 이와 같은 대규모적인 율령정비는 새로이 성립된 전제왕권을 법전에 의하여 합법화하는 것을 그 목표로 삼고 있었다.

　한편 문무왕대 추구된 이러한 법전 정비는 행정관서의 정비 및 관원의 增置와 표리의 관계에 있었다. 문무왕대는 新羅官制의 완성기로 알려지고 있는데,⁰¹³⁶⁾李基白,＜新羅稟主考＞(≪李相佰博士回甲紀念論叢≫, 1964；≪新羅政治社會史硏究≫, 一潮閣, 1974, 141쪽). 중요 행정관부 및 그 소속 관원의 수가 많이 증가하였다. 중앙의 입법관서인 理方府가 문무왕 7년(667)에 두 개로 확대되고, 18년에는 그 소속 관원인 卿이 증원된 사실에서 그것을 알 수 있다. 한편 율령의 제정·운영에 관한 최고 실무자라 할 律令博士도 이 시기에 계속 늘어난 듯하다. 또한 문무왕 3년(663)에는 船府가, 문무왕 7년과 21년에는 左右司祿館이 새로이 설치되고, 또한 그 관원이 임명되었다. 그런데 문무왕에 의하여 추진된 관원 증가가 중요 행정관부의 말단 행정책임자인 史의 증가에서 더욱 두드려졌다는 점이 주목된다.⁰¹³⁷⁾李基白, 앞의 글(1982), 329쪽. 따라서 이와 같은 행정관서의 증설 및 관료조직의 확장은 관료세력을 급격히 팽창하게 만들었다. 이렇게 하여 전제정치의 성립 이후, 특히 문무왕대에 관료세력들은 비로소 본격적인 정치적 의미를 갖게 되었다. 이상에서 문무왕은 군사적인 측면에서 뿐만 아니라 관료질서의 확립을 통하여서도 왕권강화를 꾀하였음을 알아보았다.

　그런데 문무왕의 왕권강화는 대부분 삼국통일 후에 집중적으로 이루어져서 주목된다. 진주의 처형은 문무왕 2년(662)의 일이었지만, 장군 경력을 가진 진골귀족들의 반발이 잦아지는 시기는 바로 이 무렵이다. 또한 관료제도의 정비도 즉위 이후 추진되었지만, 대부분 모두 삼국통일 이후의 시기에 이루어졌다.⁰¹³⁸⁾申瀅植,＜三國時代 戰爭의 政治的 意味＞(≪韓國史硏究≫43, 1983；≪韓國古代史의 新硏究≫, 一潮閣, 1984, 296쪽)에서는 문무왕 11년(671) 이후로 보고 있다. 따라서 문무왕은 對外戰爭의 성공을 바탕으로 하여 왕권강화를 위한 對內的인 정치개혁으로 방향을 바꾼 것이라고 말할 수 있다.