통일신라의 중앙통지조직은 중고말의 제도적 정비로부터 시작되었으나, 무열왕통의 확립과 통일전쟁을 거치면서 일단락 되었다. 특히 文武王(661∼681)은 재위 21년간에 7명의 侍中을 교체하였고,⁰²³¹⁾李基白,＜新羅執事部의 成立＞(앞의 책). 律令格式의 개편을 遺言으로 남긴 바 있을 만큼 중앙정치체제 확립에 기초를 닦기 시작하였다. 말하자면 문무왕은 통일전쟁이란 어려운 상황에서도 14관부의 정비에 커다란 계기를 마련하였다.

　＜표 1＞에서 보듯이 문무왕대에는 右理方府와 左·右司祿館을 설치하였고 外司正을 처음으로 파견하였을 뿐만 아니라, 卿·史 등 실무관직을 완비함으로써 행정체제를 크게 보완하였다. 이어 신문왕 6년(686)의 예작부를 끝으로 중앙통치조직의 정비를 일단락시키게 되었다. 그 후 景德王 18년(759)의 漢北政策이나, 惠恭王 12년(776)의 復古策 등 일련의 정치적 개혁이 추진되었으나,⁰²³²⁾李基白,＜新羅惠恭王代의 政治的 變革＞(앞의 책), 238∼247쪽. 통치체제의 골격은 신문왕대의 것을 크게 바꾸지 않았다.

　신문왕 6년에 완성된 중앙통치조직은 다음의＜표 2＞와 같다.

　이 표를 보면 통일신라의 중앙행정체제는 14관부가 핵심적인 기구로서,⁰²³³⁾申瀅植,＜三國史記 志의 分析＞(≪三國史記硏究≫, 一潮閣, 1981), 330쪽. 집사부·사정부·예작부 등은 장관(令)이 1인이었지만, 대부분 복수장관제를 취하고 있었다는 것을 알 수 있다.⁰²³⁴⁾申瀅植,＜新羅中代專制王權의 特質＞(≪統一新羅史硏究≫, 삼지원, 1990), 167쪽. 이와 같은 장관의 복수제는 귀족의 합의제로서,⁰²³⁵⁾井上秀雄,＜新羅政治體制の變遷科程＞(≪新羅史基礎硏究≫, 東出版, 1974), 436쪽.
李基東,＜新羅中代의 官僚制와 骨品制＞(≪新羅骨品制社會와 花郞徒≫, 一潮閣, 1984), 138쪽. 또는 권력의 분산에 따른 상호견제의 의미로 생각할 수도 있다.⁰²³⁶⁾金哲埈,＜韓國古代國家發達史＞(≪韓國文化史大系≫1, 1964), 51쪽. 그러나 병부의 경우처럼 복수제의 장관이라고 반드시 동시에 둔 것도 아니고, 둘 수 있다는 것으로서, 당시의 필요성에 따라 增置·複置될 수 있다는 것을 의미한다고 파악된다.

兵部令 1인은 법흥왕 3년에 처음으로 두었고, 진흥왕 5년에 1인을 더하였으며 태종왕 6년에 또 1인을 더하였다. 官等은 大阿湌으로부터 太大角干으로 하였고 또 宰相과 私臣을 겸할 수 있었다(≪三國史記≫권 38, 志 7, 職官 上).

　위의 기사로 본다면, 법흥왕 때의 영 1인은 관부의 책임자로서 軍主를 통제하면서 정복사업은 지휘하기 위한 것이며, 진흥왕 때의 증치는 大伽耶 정복과 같은 긴급한 군사적 필요성으로 파악된다. 그리고 무열왕대의 복치는 백제정벌과 같은 통일전쟁의 원활한 수행을 위한 조치로 생각하되, 법적으로 3인이라고 해서 실제로 3인을 동시에 두었다고는 볼 수 없다.⁰²³⁷⁾申瀅植,＜新羅의 國家的 成長과 兵部令＞(≪韓國古代史의 新硏究≫, 一潮閣, 1984), 159∼162쪽. 왕권의 전제화 과정에 따라 행정의 효율적 유지를 위해서 규정상의 정원을 다 활용하였다고는 보기가 어렵다.

　다음으로 차관인 卿(侍郞)은 예외없이 복수제를 취하고 있어, 장관이 정치적 의도에 따른 귀족적 타협이라는 사실과 대조된다. 즉 경은 행정실무적 의미가 컸으며, 6두품 계열의 활동무대란 점을 고려한다면,⁰²³⁸⁾李基白, 앞의 책, 188쪽. 왕권의 강화과정과 맥을 같이 한다고 하겠다. 특히 앞의 예문에서 보듯이 병부령이 宰相과 私臣을 겸직할 수 있다는 사실은 신라의 관직체계에 있어서「병부를 기준」으로 한다는 점과 함께 큰 의미가 있다. 즉 신라관직에 있어서 광범한 兼職制는 소수의 眞骨貴族이 권력을 배타적으로 독점하려는 정치적 목적이 있었을 것이다.⁰²³⁹⁾李文基,＜新羅時代의 兼職制＞(≪大丘史學≫26, 1984), 53∼59쪽. 그렇지만 하대의 일이지만 하급관직의 文翰·近侍職의 독점과 같은 6두품 계열의 참여를 유도함으로써 왕권을 강화하는 수단으로 이해될 수도 있다.⁰²⁴⁰⁾李基東,＜羅末麗初 近侍機構와 文翰機構의 擴張＞(앞의 책), 262∼263쪽. 더구나 당의 6典체제에서 보여지는 ‘令一卿(侍郞)―大舍－司兵(舍知)－史’ 5단계 조직으로 재편함으로써,⁰²⁴¹⁾井上秀雄,＜三國史記にあらわれゐ新羅の中央行政官制について＞(앞의 책), 235∼236쪽.
李基東,＜新羅中代의 官僚制와 骨品制＞(위의 책), 123쪽. 당의 발달된 律令政治를 일부 수용하였으며, 정책결정에 있어서의 合議制라는 율령정치의 틀을 어느 정도 규범화한 듯하다.⁰²⁴²⁾池田溫,＜律令官制の形成＞(≪岩波講座 世界歷史≫5, 1970), 313쪽. 다만 상위직의 겸직에 따른 권력집중현상이 경제적 반대급부를 절약함으로써 국가경비를 줄일 수 있었다는 견해는⁰²⁴³⁾李成茂,≪朝鮮初期兩班硏究≫(一潮閣, 1980), 134쪽. 아직도 미결문제로 남는다.

　신라의 중앙행정조직은 크게 행정관부 44개, 內廷官府 115개, 그리고 僧職의 政官府 9개 등 170여 관부로 구성되어 있었다. 우선 행정관부는 14관부(部·府)를 비롯하여 19典·6署 등 44개가 있었으며,⁰²⁴⁴⁾19典이 같은 성격이나 지위에 있던 官府는 아니다. 같은 성격의 것은 불교관계의 7寺成典뿐이며, 京城周作典(修城府)이나 永昌宮成典, 그리고 市典(동시전·서시전·남시전) 등 전문기관을 포함하여 다양한 직능을 가진 특수관부를 의미한다. 이에 대해 李仁哲은 직능상으로는 독립된 하위 관서이나 행정상으로 집사부의 통제를 받았다고 하였다(≪李仁哲,≪新羅政治制度史硏究≫, 一志社, 1993, 48쪽). 그러나 이 관부들이 그 직능이나 책임자의 위치로 보아 집사부의 지휘를 받았다고는 생각할 수 없을 것 같다. 총 관원수는 800명 선이 되었다. 이러한 수치는 하나의 관부에 20명 정도의 관리가 있었다는 것으로⁰²⁴⁵⁾申瀅植, 앞의 책(1981), 331쪽. 그 규모를 짐작할 수 있거니와, 왕실보호기관인 侍衛府가 180명이 되었다는 사실과 비교된다. 행정관부가 44개에 이르고 있으나,⁰²⁴⁶⁾李仁哲은 食尺典·直徒典·古宮家典 등 3개 관부를 內省소속의 관부로 간주하였다(李仁哲, 앞의 책, 48쪽). 실제로는 14관부와 7寺成典,⁰²⁴⁷⁾李泳鎬,＜新羅中代 王室寺院의 官寺的 性格＞(≪韓國史硏究≫43, 1983).
蔡尙植,＜新羅統一期 成典寺院의 구조와 기능＞(≪釜山史學≫8, 1984) 참조. 그리고 京城周作典을 비롯한 首都行政府가 대표적이었다.⁰²⁴⁸⁾京城周作典은 典邑署·大日任典·京都驛 등 수도행정을 맡은 여러 관부보다 서열이 높고, 또 최고 관직이 令으로서 일반행정관부와 동격이며, 令을 5인이나 두어 수도관할관청을 총지휘한 듯하다. 다만 실제의 행정관부와 기타 관부(寺院行政과 수도행정)의 전체관리 수를 같이하여 상호간 균형을 이루게 하였음이 특이하다. 특히 7사성전은 왕실사원으로서 陵色典(내성 소속)과 願堂典(어룡성 소속)과 함께 밀접한 관계를 유지하면서,⁰²⁴⁹⁾李泳鎬, 앞의 글, 114쪽. 사원에 대한 왕실·국가보호정책의 정신적 후원기관이 되어 왕실의 권위와 정통성을 강조한 것이다.⁰²⁵⁰⁾蔡尙植, 앞의 글, 118쪽. 한편 수도행정은 최고기관인 京城周作典 아래 典邑署·大日任典·彩典·新宮·京都驛 등을 두었다. 이들은 경주의 행정(전읍서와 대일임전), 왕릉(신궁), 교통(경도역) 및 건축보수(채전) 등을 관할한 것으로 생각된다. 그외 市典(동시전·서시전·남시전)과 六部少監典, 그리고 漏刻典·直徒典(성문 수비) 등 전문기관이 있었다. 賞賜署와 左·右司祿館은 창부에, 大道署·國學·音聲署·典祀署 등은 예부에 속한 하부기관이었다.

　중앙최고기관인 部와 府는 그 성격이 백제·고구려는 물론 당나라와도 다른 기관이었다. 통일신라의 관부는 구조상으로는 당의 6전조직을 모방한 점도 있으나, 그와는 여러 가지로 차이가 있었다. 무엇보다도 집사부가 품주를 계승한 행정상 최고의 관부이지만, 이른바「機密事務」를 관장하는 中侍(侍中)가 수상으로서의 직능을 갖지 못하였다. 집사부가 ‘위로는 王命을 받들고 아래로는 行政을 분장하는 여러 관부를 거느리는 가장 중요한 최고행정관부’라는 견해는⁰²⁵¹⁾李基白, 앞의 책, 171쪽 사실과 다르다.⁰²⁵²⁾李仁哲,＜新羅中央行政官府의 組織과 運營＞(앞의 책), 165쪽. 즉 집사부의 중시는 법제상 최고관직이지만, 14관부를 통괄하지는 못하였고, 단지 집사부의 장이었다. 오히려 신라의 권력구조는 兵部令 위주의 宰相制였고,⁰²⁵³⁾申瀅植,≪新羅史≫(梨花女大 出版部, 1985), 146쪽. 모든 관부는 집사부를 통하지 않고 왕과 직결되어 있었다. 관등에서도 병부령이 시중보다 높았으며, 시중을 거쳐 병부령은 되었으나, 병부령을 거쳐 시중이 된 경우는 없었기 때문이다.⁰²⁵⁴⁾申瀅植,＜新羅의 國家的 成長과 兵部令＞(앞의 책, 1984), 164쪽 신라는 전제왕권의 유지를 위해 관부의 분화를 꾀하였으며, 장관을 왕과 직결시킴으로써 고려시대의 門下侍中이나, 조선시대의 領議政과 같은 행정수반을 두지 않았다.⁰²⁵⁵⁾申瀅植,＜新羅中代專制王權의 特質＞(앞의 책, 1990), 165쪽. 동시에 장관의 복수제를 통해서 특정 귀족과의 정치적 타협을 꾀하는 동시에 소수의 인물에게 주요 관직을 겸직시킴으로써 행정의 능률화를 꾀하였다.⁰²⁵⁶⁾李文基,＜新羅時代의 兼職制＞(≪大丘史學≫26, 1984), 2쪽.
李基東,＜新羅中代의 官僚制와 骨品制＞(앞의 책), 138쪽. 즉 조선시대의 겸직이 경비절감의 뜻이 아니 것처럼,⁰²⁵⁷⁾李成茂, 앞의 책, 134쪽. 고위층의 경우는 소수의 특정 귀족(외척 가문)에게 주요관직을 겸직케 함으로써 전제왕권 유지를 위한 정치적 타협의 의미가 있었을 것이다. 그리고 하위직의 겸직은 직능의 전문성과 행정의 능률성을 고려한 조치로서 결과적으로 절대왕권 유지를 위한 수단으로 생각할 수 있을 것이다.

　그리고 部(4부)와 府(10부)의 관계에 대한 뚜렷한 근거는 없으나 양자간에는 큰 차이가 있다고 생각된다. 4개의 部 중에서 집사부와 창부는 품주에서 분리된 것이며, 병부는 최고의 관부였다. 그리고 예부는 국학·음성서·전사서·사범서 등 屬官府를 갖고 있어, 4部는 10府보다 상위기관인 것이다.⁰²⁵⁸⁾府가 部보다 상위기관이라면(李仁哲, 앞의 책, 52쪽) 모든 관직체제가 병부 위주로 편성되었다는≪三國史記≫雜志의 기록을 설명할 방도가 없다. 특히 部관서의 관리 숫자가 府관서의 관리수보다 훨씬 많다는 사실도 部관서의 위상을 엿보게 한다. 결국 신라는 中古代의 부족적 전통을 지닌 部가 행정적 의미를 지닌 府를 통제했다고 생각된다. 位和府는 집사부, 船府와 乘府는 병부, 領客府와 工匠府는 예부, 그리고 調府는 창부의 감독을 받은 것으로 보인다.⁰²⁵⁹⁾申瀅植, 앞의 책(1990), 162쪽. 결국 중앙행정관부는 14부와, 7사성전과 6개의 수도행정관부를 포함한 19전의 균형적 구조로 유지되었으며, 진골위주의 고급관리와 6두품 이하 다수의 하급관리로 하나의 관직제도를 형성한 것이다.

　신문왕 6년(686)에 정비가 일단락된 중앙통치조직은 기밀사무를 맡은 집사부, 군사를 맡는 병부, 교육·의례를 맡는 예부, 그리고 재정을 맡은 창부 등 4部를 비롯하여, 위화부·사정부 등 10府가 핵심기구가 된다. 여기서 주목되는 것은 병부와 예부의 지위 격상, 乘府의 중시, 그리고 위화부와 공장부의 지위 약화 등이다. 병부는 상대등·집사부·내성 등과 함께 宰府로서 실질적인 首府이기 때문에 관원구성에 있어서 타기관의 기준이 된다. 예부는 영객부와 같은 외교기관을 분리시켰으나, 국학을 비롯한 4개의 속관부를 갖고 있는 대표적 기관이다. 위화부는 사록관과 상사서의 분치에 따라 기능이 약화되고 관원 축소되었으며, 공장부는 별칭이 典祀署란 점과 장관이 차관(卿)급인 監인 점으로 보아 그 지위가 한단계 떨어진 관청이지만, 무열왕실이나 五廟의 관장기관으로 생각되기도 한다.⁰²⁶⁰⁾申瀅植, 앞의 책(1985), 130쪽. 이에 대해 선부는 백제부흥운동과 伎伐浦 승리 직후에 설치된 사실로 보아 水軍을 관장하는 기관으로 볼 수 있으며, 병부와 함께 6단계 조직을 갖고 있다. 그러나 14관부의 중앙관부가 관원수에 있어서 어느 정도 균형을 이루고 있으며, 왕과 직결됨으로써 상호간의 조화와 견제를 하게 되었다. 특히 이방부와 사록관의 左·右分置, 예부와 영객부의 역할분담, 창부와 조부의 직능분화 등 직능의 세분화를 통해 특정기관의 권한이 비대해지는 것을 허용치 않았다.⁰²⁶¹⁾申瀅植, 앞의 책(1990), 162쪽. 또한 당의 6전체제를 수용하는 과정에서 상대등·집사부·위화부 등 신라 고유한 제도를 유지하였으며, 특히 당의 시중이 “天子를 보좌하고 국정을 총괄”하는 首相임에 대하여,⁰²⁶²⁾周道濟,≪漢唐宰相制度≫(1964, 臺灣), 373쪽. 신라에서 시중은 국정총괄기능을 갖지 못했던 것이다. 국정총괄기관의 부재는 최고위 관직간의 상호견제와 국왕의 국정지배를 원활케 하여 전제왕권의 권위를 높일 수 있었다.

　특히 통일신라의 전제왕권은 정비된 관료제도에 바탕을 두었기 때문에, 그러한 제도적 장치 이외의 절대왕권을 지탱할「정신적 뒷받침」이 필요하였다. 우선 왕의 빈번한 敎書나 親書를 통해 유교적인 왕도정치의 구현으로 왕권을 뒷받침한 것이다.

大道가 행해졌을 때 天下는 공평해지고 참으로 어질고 능력있는 사람을 선택하여 信義를 강론하니 친목을 도모하고 자기 부모만 부모로 섬기지 않으며, 자기 자식만 자식으로 사랑하지 않는다. …자기만을 위해서 일하지 않으며, 陰謀는 없어지고 도둑은 생겨나지 않는다. 그리하여 문을 닫지 않으니 이를 大同이라 부른다(≪禮記≫禮運篇).

와 같이 유교적 명분과 德目으로 왕권의 신성함과 國民敎化의 규범을 마련하였다. 동시에 성전을 둔 7개의 왕실사원을 통해 이를 종교적으로 보장케 하였으며, 왕권의 정통성과 권위를 통해 진골귀족에 대한 견제가 가능하였다.⁰²⁶³⁾蔡尙植, 앞의 글, 99쪽. 나아가서 華嚴思想이 갖는 조화와 평등을 바탕으로 국민을 한데 묶어준 불교사상은 결국 萬波息笛의 설화로 나타날 수 있었다.⁰²⁶⁴⁾金相鉉,＜萬波息笛說話의 形成과 意義＞(≪韓國史硏究≫34, 1981), 27쪽. 그러므로 우리는 君·臣·民을 하나로 융합시킨 安民歌에서는 신비적이고도 전능한 佛陀의 진리와 천지의 조화를 꾀한 유교의 예악사상이 결합되어 이상적인 국가상을 제시하였음을 알 수 있다.⁰²⁶⁵⁾申瀅植, 앞의 책(1990), 161쪽.

　이러한 전제정치는 중앙집권적인 행정체제의 완비만이 아니라,「정신적 뒷받침」과 아울러 법적장치가 또한 필요하였다. 우선 정치적 적대세력을 제거하기 위한 방편으로 連坐制를 이용하였으며,⁰²⁶⁶⁾李文基, 앞의 글, 57쪽. 소수의 진골귀족이 배타적으로 권력을 독점하기 위해서 활용한 兼職制가 그것이다.⁰²⁶⁷⁾李文基, 위의 글, 53쪽. 특히 司正府와 理方府와 같은 사정·형벌기관의 직능상 분리, 內省의 內司正典과 外司正의 파견 등 감찰기관의 권한 강화도 큰 몫을 하고 있다.⁰²⁶⁸⁾李基東은 監察業務의 비중이 높아진 것은 ‘행정관서의 증설, 관원조직의 확장’으로 官僚群이 급격히 팽창한 사실에 이유가 있다고 보았다(李基東, 앞의 책, 124쪽). 더욱이 귀족적 배경을 지닌 고위직 관리보다 실무위주의 하급관리의 수를 더욱 확대시켜 진골귀족세력을 견제함으로써 왕권의 상대적 절대화를 꾀한 것도 같은 입장이었다. 때문에 집사부가 “귀족세력의 침투를 배제하는 성격”⁰²⁶⁹⁾李基白,＜新羅執事部의 成立＞(앞의 책), 155쪽.이 아니라, 전제왕권을 지탱해 준 외척(王妃族)이나 특정 가문의 대표가 차지한 관직이므로, 왕은 그를 통해 전제왕권을 유지하였다고 여겨진다.⁰²⁷⁰⁾申瀅植, 앞의 책(1990), 169∼170쪽. 그러나 특정 귀족들의 배타적인 권력독점은 대부분의 귀족들에게 권력핵심부로의 진출을 봉쇄함으로써 골품사회에서의 정치질서확립에는 도움이 되었으나,⁰²⁷¹⁾李文基, 앞의 글, 59쪽. 결국은 많은 소외된 귀족들의 불만을 노출시켜 나말의 사회문제가 될 수밖에 없었다. 특히 內省制의 전문화 또는 다양화를 통해 왕권의 행정관직에의 침투를 용이하게 하였으며, 각종 군사조직이 진골귀족의 손에 장악된 한계를 극복하고, 전제왕권의 보호를 위해 侍衛府를 설치·운영한 것이다. 특히 시위부는 일반 군사조직의 將軍이 진골위주로 편성된 것과는 달리 6두품에게도 이를 개방하여 전제왕권의 무력적 기반을 삼았던 것이다.⁰²⁷²⁾李文基,＜新羅 侍衛府의 成立과 性格＞(≪歷史敎育論集≫9, 1986), 48쪽.

　중앙행정관부의 핵심은 14부였지만 수도행정은 경성주작전를 비롯한 12개의 관청(典)과 왕실사원인 7사성전⁰²⁷³⁾≪三國史記≫ 기록에 성전사원은 7개뿐이다. 그러나＜聖德大王神鐘銘＞에는 奉德寺成典이,＜皇龍寺九層木塔刹柱本紀＞(黃壽永,≪韓國金石遺文≫, 一志社, 1976)에는 皇龍寺成典이 등장한다. 그러나 봉덕사성전은 7사성전에 포함되어 있으므로 실제로 성전사원은 8개가 된다. 이에 대해서는 邊善雄의＜皇龍寺九層塔誌의 硏究＞(≪國會圖書館報≫10－10, 1973)가 참고된다.으로 이룩된 19典도 주요한 관부였다. 14부와 19전은 官員이 300명 선으로 양자간의 균형과 조화를 이루고 있다.⁰²⁷⁴⁾申瀅植, 앞의 책(1981), 331쪽.

　7사성전이나 경성주작전의 책임자인 衿荷臣 또는 令은 내성의 사신이나 병부령을 겸직시켜 행정을 원활히 운영하게 하였다. 더구나 7사성전의 관리도 5등급으로 하여 일반행정관청과 격을 같게 함으로써 중앙행정관부의 틀을 율령정치의 규범 속에 묶을 수 있게 하였다.⁰²⁷⁵⁾7寺成典은 執事部 등 일반 고위관부와 같이 5단계 행정조직을 갖고 있었다.

또 7사성전의 책임자인 금하신은 재상 또는 사신이 겸직케 되어 있으므로 사찰행정은 일반행정관부에서 관장하였을 것이다. 다만 행정상의 원활한 집행을 위해 政官(政法典)과 大道署(예부 소속)·寺典(내성 소속)·陵色典(내성 소속)·願堂典(어룡성 소속) 등과 관계를 갖고 있었다고 생각된다.⁰²⁷⁶⁾寺院行政機關에서 최고직은 大道署의 大正(급찬∼아찬)이다. 이러한 관등은 일반행정기관의 차관급(侍郞)에 해당하여 그 상급기관인 14부나 7사성전을 관할할 수는 없다.

　이와 같이 통일신라의 중앙행정조직은 일반행정·수도행정 그리고 왕실사원 등의 관부로 3분할 수 있다.

　＜표 4＞를 보면 일반행정관부는 14관부를 중심으로 하여 창부와 예부는 각기 3개와 5개의 속관부를 갖고 있어 22개가 된다. 그리고 수도행정관부는 京城周作典의 직속관할기구로 전읍서·대일임전·채전·경도역·신궁 그리고 직도전 등이 있고, 그외 영창궁성전과 6부소감 및 시전 등이 있어 모두 13개가 된다. 그리고 왕실사찰로서는 사천왕사성전을 비롯한 7사성전과 황룡사성전을 포함하여 8개의 관부가 있다. 그외에 누각전·식척전 등이 있다.