발해 조정은 광대한 영토를 유지·통치하기 위하여 강력한 군사조직과 함께 효과적인 지방행정조직을 갖추고 있었다. 발해는 고구려의 옛 영토를 대부분 차지하고 오히려 동북쪽으로 그 영역이 확대되어 있었다. 발해의 영역은 宣王代(818∼830)에 가장 넓었다고 하는데 사방 5천 리에 이르렀다고 한다. 고대의 영토가 선으로 명확하게 그을 수 있는 것은 아니지만, 대체로 본다면 남쪽은 신라와 국경을 접하고 있어서 대동강과 원산만을 잇는 선이었고, 서쪽은 遼陽·瀋陽이 있는 遼東半島에 미치고 있었다고 보여진다. 북쪽은 대체로 東流하는 송화강이 경계였을 것으로 보이며, 흑룡강과 우수리강이 합류하는 지점을 거쳐 동쪽으로 연해주 남단에 뻗쳐 있었을 것으로 보인다.²⁶⁴⁾和田淸,＜渤海國地理考＞(≪東洋學報≫36­4, 1954).
鳥山喜一,＜渤海王國の疆域＞(≪渤海史上の諸問題≫, 風間書房, 1968).
孫進己,＜渤海疆域考＞(≪北方論叢≫ 1982­4).
王承禮,＜渤海的疆域和地理＞(≪黑龍江文物叢刊≫ 1983­4).
魏國忠,＜渤海疆域變遷考略＞(≪求是學刊≫ 1984­6).
손영종,＜발해의 서변에 대하여(1·2)＞(≪력사과학≫ 1980­2, 3).
徐炳國,＜新唐書渤海傳所在 泥河의 檢討＞(≪東國史學≫15·16, 1981).
채태형,＜료동반도는 발해국의 령토＞(≪력사과학≫ 1992­1). 이러한 영토 안에 설치되었던 행정도시들이 바로 5京·15府·62州였다. 그리고 주 아래에는 100여 개의 縣이 있어, 府→州→縣의 3단계 행정 관리체계를 갖추고 있었다.

　5경은 上京(龍泉府)·中京(顯德府)·東京(龍原府)·南京(南海府)·西京(鴨淥府)을 말한다. 그 위치에 대해서는 여러 의견이 있지만, 상경이 黑龍江省 寧安縣의 東京城 渤海鎭에 있었다는 데에는 의견이 일치하고 있다. 중경은 吉林省 和龍縣의 西古城子, 동경은 길림성 琿春의 八連城(半拉城)으로, 남경은 咸南 北靑, 서경은 길림성의 臨江市說이 유력하다.²⁶⁵⁾宋基豪,＜발해 城址의 조사와 연구＞(≪韓國史論≫19, 國史編纂委員會, 1989).
김종혁,＜청해토성과 그 주변의 발해유적＞(≪조선고고연구≫ 1990­4).
채태형,＜발해남경남해부의 위치에 대하여＞(≪력사과학≫ 1991­3).
김영성,＜발해의 남변에 대하여＞(≪발해사연구론문집≫1, 1992). 國都는 시대에 따라서 이동이 있기는 하였으나 상경이 오랜 동안 국도로 유지되었다. 상경지인 동경성의 발굴 결과에 의하면, 상경은 당의 장안성을 모범으로 하여 발해 나름의 방식을 가미하여²⁶⁶⁾방학봉,＜발해 상경용천부에 대한 몇가지 문제＞(≪先史와 古代≫2, 韓國古代學會, 1992). 축조한 대규모 평지 도성이었다. 거의 정사각형에 가까운 네모진 토성 안의 북쪽에 내성을 쌓고 南面하여 궁성이 잡고 있었다. 궁성 동쪽에는 군

　신이 즐기던 禁苑이 있었는데, 여기에는 못을 파고 산을 만들어 마치 신라의 안압지를 연상시키고 있다. 궁성 앞의 중앙에는 남북으로 뚫린 朱雀大路가 있고, 이를 중심으로 바둑판같이 설계된 條坊制를 실시하였다.²⁶⁷⁾原田淑人,≪東京城≫(東亞考古學會, 1939), 9∼11쪽. 동경으로 추정되는 혼춘의 半拉城에서도 규모는 작으나 상경과 비슷한 설계를 가지고 있었음이 밝혀지고 있다.²⁶⁸⁾鳥山喜一,＜渤海東京考＞(≪史學論集≫, 1938), 42∼45·52쪽. 발해의 5경은 고구려 5부의 전통을 이어받고, 신라의 5소경 및 당나라의 5경제도 등을 모방한 행정제도가 아니었던가 한다.²⁶⁹⁾李基白·李基東,≪韓國史講座≫古代篇(一潮閣, 1982), 359∼360쪽.

　발해의 5경은 상경성만을 중심으로 한 지방제도는 아니었던 것 같다. 짧은 기간이나마 중경과 동경도 수도로서 행정 및 경제·군사의 기능까지 충실히 수행하였기 때문이다.

　발해국의 수도의 천이에 대해서는 의견이 일치되어 있지 않으나, 대체로 천도가 네 번에 걸쳐 이루어졌다고 보고 있다. 그 첫번째가 건국기의 舊國(길림성 敦化市)에서 중경 현덕부로 옮겼던 것이며, 다음은 문왕대인 742∼755년(天寶연간)경에 상경 용천부로 옮겨 30년 정도를 지내다가, 문왕대 貞元연간(785∼801년, 785년경)에 다시 세번째로 동경 용원부로 옮겼다. 이곳에서도 10년이 못되어 마지막으로 5대 成王 大華璵代인 793∼794년경에 상경 용천부로 다시 옮겨 멸망할 때까지 약 130여 년을 지냈다.²⁷⁰⁾천도시기 및 과정에 대한 異見으로는 구국에서 바로 상경 용천부로 천도하였다는 설, 중경 현덕부의 顯州가 곧 구국이었다는 견해, 그리고 구국에서 중경현덕부로 옮겼던 시기는 문왕대가 아닌 무왕대였다는 견해 등이 있다. 이에 관해서는 다음의 글이 참고된다.
林相先,＜渤海의 遷都에 대한 考察＞(≪淸溪史學≫5, 韓國精神文化硏究院, 1988).
宋基豪,＜발해의 초기 도읍지와 천도과정＞(≪于江權兌遠敎授定年紀念論叢≫, 1994).
방학봉,＜발해수도의 변화발전과정에 대한 연구＞(≪발해사연구≫3, 연변대학출판사, 1992).

　한편 지방행정에 있어서 5경과 함께 중심적인 위치를 차지하였던 것은 15府였다. 15부 중의 5부는 5경과 겹쳐져 있다. 15부가 지니는 특징을 일정한 종족의 거주지 단위로 이해하는 경우도 있으나,²⁷¹⁾李基白·李基東, 앞의 책, 361쪽. 발해의 사회구성이 이토록 다원적이었다고 보기는 어려우므로 지역 편제의 의미로 보는 것이 옳을 듯 싶다. 아무튼 발해는 기본적으로 15부를 통하여 지방을 통제해 나갔고, 그 중에서 특히 중요한 곳이 5경이 되었던 것으로 여겨진다. 다음으로 주목되는 것은 15부 중의 몇이 외국과 통하는 교통로로써의 구실을 하고 있었다는 점이다. 이것도 또한 15부가 지니는 지방행정통치상의 중요성을 말하여 준다고 하겠다.

　15부는 또한 지방통치의 중심지로서 하위의 행정구획인 62주를 거느리고 있었음이 주목된다. 주 중에는 郢州·銅州·涑州와 같이 중앙 직할의 獨奏州도 있었으나, 원칙적으로는 15부를 통해서 중앙정부의 명을 받들었다. 그러므로 15부의 장관인 都督은 지방행정기구를 움직여 나가는 데 큰 구실을 하였을 것이다. 15부 밑의 62주의 장관인 刺史 혹은 그 밑의 縣의 장관인 縣丞은 모두 15부 도독의 지휘계통 아래 놓여 있었던 셈이다. 그리고 지방행정의 가장 말단에 자리잡은 촌락의 首領은 토착촌락민의 유력자가 임명되었을 것이지만, 이들 수령은 현승의 직접적인 지휘를 받았을 것이다.

　지방행정제도에 있어서 특히 주목되는 것은 수령제를 활용하고 있었다는 점이다. 발해가 일본에 파견한 사신 가운데 전시기에 걸쳐 모두 수령이 나타나는데, 특히 후기에는 수령의 숫자가 많을 경우 65인에 달하였다. 65인이라는 숫자는 62주에 3개의 독주주를 합한 수에 해당하는 것으로 이는 우연한 일치가 아닌 것 같다. 이러한 수령은 각 부·주·현에 해당하는 지역에 원래부터 있던 부락의 우두머리로서 부락의 군사·행정에 대한 책임을 맡았던 사람들일 것이다. 이것은 발해 통치자가 각 지역의 풍습에 따라 해당지역을 다스리는 정책의 하나였다는 데에 의미가 있는 것 같다.²⁷²⁾王承禮 저, 宋基豪 역, 앞의 책, 149쪽. 이러한 수령제도는 지역적 특성이 다양하고 사회발전단계가 고르지 못한 발해사회에서 유용한 제도가 아니었던가 한다.