3성이란 조칙을 작성하는 중서성(처음에는 내사성)과 이를 심의하는 문하성, 그리고 이를 집행 실천하는 상서성을 말한다. 이들 3성은 각각 그의 장관인 中書令·門下侍中·尙書令이 다스리는 3두체제를 이룬다. 이렇게 보면 3성은 각각 그 기능은 달랐지만 똑같이 최고 官階(종1품)를 가진 3장관이 동렬로 존재한 최고 관부라 할 수 있다.

　그러나≪高麗史≫를 보면 좀 이상한 느낌을 갖게 된다. 중서문하성이라 기록하여 마치 중서성과 문하성이 하나의 단일 기구로 합친 것 같이 씌여 있기 때문이다. 이렇게 보면 상서성은 따로 독립하고 있었으므로 중서문하성과 함께 2성이 되는 셈이다. 그러면 과연 고려는 중서문하성이 단일 기구로 합쳐 있었던 것이 사실이었을까.

　고려의 중서문하성이 단일 기구가 아니라 각각 독립된 중서성과 문하성을 병칭한 것이라는 의견이 있다. 이를 뒷받침하는 증거는 첫째 고려가 당제를 채용하였기 때문에 역시 3성은 각각 독립되었을 것이라는 점이다. 당나라에서 중서성·문하성·상서성이 3원적으로 존재하였는데 이를 모방한 고려의 3성도 똑같았을 것은 당연하다는 설명이다.

　둘째로≪高麗史≫選擧志 銓注에는 원래 고려의 인사는 吏部·兵部(상서성 에 속함)에서 문무관의 政案을 만들면 중서성에서 그들의 陞黜을 헤아려 아뢰고 문하성은 왕의 제칙을 받들어 실행하였다는 기사가 있다. 이는 중서성과 문하성이 각각 독립하여 그 기능이 달랐으며 상서성과 함께 3성체제를 이루고 있었음을 증명한다.⁰⁰³²⁾≪高麗史≫권 75, 志 29, 選擧 3, 錢注. 여기서는 高宗 12년 政房을 설치하면서 舊制에 그랬다는 것으로 그 당시의 사실은 아닌 것 같이 쓰여 있다. 이≪高麗史≫의 내용은 李齊賢의≪櫟翁稗說≫에서 취한 것이다.

　셋째는 고려에 3성의 관부가 따로따로 있었다는≪高麗圖經≫의 기록이다. 즉, 承休門 안에 상서성이 있고 이 상서성의 서쪽과 春宮의 남쪽 앞의 한 문을 열면 중서성·문하성·추밀원의 세 관아가 나란히 서 있다고 하였으니 이는 3성이 각각 독립된 관아를 가지고 있었음을 보여준다.⁰⁰³³⁾≪高麗圖經≫권 16, 官府, 臺省. 이것은 중서문하성이 하나의 단일 관청이라는 사실을 깨끗이 부정하는 기사라 하겠다.

　넷째는≪高麗史≫에 엄연히 중서령·상서령·문하시중의 실제 관직이 나타나고 있다는 사실이다.≪高麗史≫백관지에 중서령(내사령) 1인(종1품), 시중 1인 (종1품), 그리고 상서령 1인(종1품)으로 3성의 장관이 실재하였음이 기록되어 있다.⁰⁰³⁴⁾≪高麗史≫권 76, 志 30, 百官 1, 判門下·侍中·尙書省. 또한≪高麗史≫食貨志 문종 30년(1076)의 兩班田柴科에는 제1과에 중 서령·상서령·문하시중의 세 사람이 열거되어 있으며 같은 문종 30년 文武班祿에도 역시 최고액 400석에 중서령·상서령·문하시중이 들어 있어 3성의 장관이 존재하였다는 증거가 된다. 실제로 고려시대에는 중서령·상서령·문하시중의 관직을 가졌던 예가 상당히 나타나 3장관의 존재는 부정할 수 없으며, 이런 점에서 3성이 독립된 기구라는 점은 확실해진다.⁰⁰³⁵⁾≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 田柴科.
≪高麗史≫권 80, 志 34, 食貨 3, 祿俸 文武班祿.

　다섯째로 가장 중요한 사실은≪高麗史≫여러 곳에 엄연히 중서성·문하성의 독립된 관부명이 보인다는 점이다. 물론 중서문하성이라는 병칭도 있지만 또한 적지 않게 중서성·문하성의 분리 명칭이 나오고 있다. 그러므로 중서성·문하성은 각각 독립기구이고 중서문하성은 양성의 기능이 연관된 데서 나온 병칭으로 이해할 수 있다.⁰⁰³⁶⁾고려에서도 중국의 예에 따라 중서성을 鳳閣, 문하성을 鸞臺라고도 별칭하였는데≪東文選≫除任元厚門下平章事條를 보면 「鳳閣·鸞臺兼兩省」이라 하고,≪朝鮮金石總覽≫上 文公元墓誌에서는 그의 관직이 줄곧 鸞臺·鳳閣을 떠나지 않았다 하여 중서성과 문하성의 독립성을 비치고 있다.

　그러나 이러한 여러가지 증거에도 불구하고 중서성과 문하성은 단일기구로 중서문하성을 이루고 있었음이 확실하다. 고려는 당제를 채용하여 3성·6부제를 수용하였지만 정치현실에 상응하여 고려의 독자적인 성격을 지니게 되었는데 그 하나가 중서문하성의 단일기구화이다.≪高麗史≫백관지에 중서문하성을 단일관부로 표기한 것은 이를 단적으로 보여준다.≪高麗史≫백관지 門下府條에 의하면 성종 원년에 내사문하성을 설치하고 문종 15년(1061)에 중서문하성으로 개정하였다고 한다. 동 백관지는 각각 독립된 관부별로 기술하는 것이 원칙이었으므로 중서문하성도 역시 하나의 기구였음이 확실하다.

　≪高麗史≫와≪高麗史節要≫에는 「중서문하성」이란 표기 이외에 따로 「중서성」·「문하성」의 관부명이 상당히 많이 보인다. 가령 「中書門下省奏」와 함께 「中書省秦」·「門下省奏」가 섞여 나온다. 그러나 여기 보이는 중서성이나 문하성은 결코 각각 독립된 단독관청을 뜻하는 것이 아니었다.⁰⁰³⁷⁾邊太燮,＜高麗의 中書門下省에 대하여＞(≪歷史敎育≫10, 1967；≪高麗政治制度史硏究≫, 一潮閣, 1971), 48쪽. 그것은 다음 사실에서 여실히 증명된다. 내사문하성이 중서문하성으로 개정된 것은 문종 15년이다. 그러므로 성종 원년부터 문종 15년까지는 내사문하성이라 칭하였고, 그 후부터 僉議府로 개편된 충렬왕 원년(1275)까지는 중서문하성이라 불렀다. 그런데 문종 15년 내사문하성 시기에는 「내사문하성주」 또는 「문하성주」로만 나오는데 반하여 그 이후 중서문하성 시기에는 「중서문하성주」 또는 「중서성주」로만 씌여 있다. 다시 말하면 문종 15년까지는 내사문하성과 문하성의 명칭만이 보이고 내사성의 명칭은 나타나지 않으며, 반면 문종 15년 이후에는 중서문하성과 중서성의 명칭만이 보이고 문하성 명칭은 나오지 않는다.⁰⁰³⁸⁾이런 현장에 상반된 이례가 있으나 극히 적은 사례에 불과하므로 이 원칙은 그대로 실시되었다고 보아 좋을 것이다.

　이러한 사실은 아무리 생각해 보아도 납득이 가지 않는다. 똑같은 宰臣·郎舍이면서 처음에는 문하성만 上奏하고 내사성은 하지 않으며, 뒤에는 반대로 중서성만 상주하고 문하성은 제외되고 있는 것은 이해할 수 없다. 이는 처음의 문하성과 뒤의 중서성이 협의의 호칭이 아니라 내사문하성 또는 중서문하성의 약칭이 아닌가 생각케 한다. 바꾸어 말하면 문종 15년까지는 정식명칭이 내사문하성이었지만 간략하게 문하성만으로도 사용했으며 그 이후는 중서문하성을 중서성으로 약칭하기도 하였다고 보아야 할 것이다.

　이를 분명히 증명하는 사실이 있다. 그것은 문종 12년(1058) 6월과 7월의 두 차례 상주를≪高麗史≫세가에서는 「중서문하성주」라고 기록한데 대하여≪高麗史節要≫에서는 그저 「門下省奏」라고만 쓴 사실과 문종 14년 12월의 “內史門下省火”를 이듬해 3월에 그 직숙자에 대한 문책 때 「문하성」이라고만 칭한 것이 그 좋은 예이다. 이것은 내사문하성 시기에는 그저 문하성이라 약칭하였음을 나타낸다.

　이와 반대로 문종 15년 이후에는 중서문하성의 약칭으로 중서성이 사용되었다. 이 때의 중서성이 문하성에 대립된 독립관청이 아니라 중서문하성을 가리킨 사실은 여러 곳에서 증명된다. 李齊賢이 고려의 관제가 상국(元)과 비슷하다 하여 중서성과 상서성을 합하여 첨의부로 개정하였다는 것은 이 때의 중서성이 중서문하성을 의미한 것이 된다.⁰⁰³⁹⁾李齊賢,≪益齋亂藁≫9, 上. 또 고려 말 趙浚의 상서문에 중서성에는 令·侍中·平章·參政·政堂의 다섯 宰臣이 있었다 한 것도 이 때의 중서성이 역시 문하시중을 포함한 중서문하성을 가리킨 것이 틀림없다.⁰⁰⁴⁰⁾≪高麗史≫권 118, 列傳 311, 趙浚. 明宗 때 鄭仲夫가 문하시중의 수상이었는데도 문하성 아닌 중서성에서 정사를 보았다는 기사는 무엇보다도 명확한 증거가 될 것이다.⁰⁰⁴¹⁾≪高麗史≫권 128, 列傳 41, 叛逆 2, 鄭仲夫.

　그러면 앞에 예시한 바 중서성과 문하성이 분리된 기록은 왜 나타났을까.≪櫟翁稗說≫에는 문무관리의 인사에 상서성(吏部·兵部)과 중서성·문하성이 각각 독립하여 그들의 기능을 행사하였다고 하였다. 이 기록을 인용한≪高麗史≫선거지 전주에서는 高宗 12년(1215) 崔瑀가 사제에 政房을 설치하였는데 구제에는 상서성의 이·병부 및 중서·문하가 각각 인사를 나누어 관장하였다고 서술하였다. 고종 12년에 엄연히 중서문하성이 존재하였는데 여기에서 “구제”라 쓴 것을 보면 당시에는 이미 이 3성의 분립 기능이 행하여지지 않았음을 알 수 있다. 더욱이≪櫟翁稗說≫의 저자인 이제현은 중서문하성과 상서성이 합하여 첨의부로 개정된 지 한참 뒤의 사람이므로⁰⁰⁴²⁾이제현은 충렬왕 13년에 출생하고 동 34년에 초임되어 주로 충선왕 이후 공민왕 때까지 재직하였으므로 충렬왕 원년에 첨의부로 개정되기 이전의 모습을 잘 알지 못하고 있었던 것 같다. 고려 본래의 3성을 그저 중국의 제도와 같았던 것으로 생각했던 모양이다.

　다음으로는≪高麗圖經≫에 상서성·중서성·문하성의 3성 청사가 각각 따로 존재하였다는 기록은 무엇을 뜻하는 것일까.≪高麗圖經≫을 쓴 徐兢은 멀리 송나라에서 사신을 추행하여 잠시 고려를 다녀간 사람이다. 그의 기록 가운데에는 고려 사정을 비교적 똑바로 서술한 부분도 없지 않지만 반대로 정확하지 못한 내용이 허다하다. 역시 중국인으로서 고려에서 중국제도를 실시하였을 것이라는 선입관에서 그렇게 서술했을 가능성이 많다고 생각된다.

　문제는≪高麗史≫·≪高麗史節要≫및 문집·금석문에 허다하게 나타나는 중서령·상서령·문하시중의 존재를 어떻게 보느냐 하는 점이다. 이들 세 장관이 실존하였다면 3성은 3두체제로 각각 병립하여 그 기능을 행사하였다고 보아야 하기 때문이다. 그러나 실제로 세 장관을 하나하나 검토하면 이 문제는 저절로 해결된다. 우선 중서령은 죽은 사람에게 추증하거나 산 사람에 致仕職으로 주는 것이 원칙이어서, 실제 중서성의 장관으로 그 직능을 행사한 실직이 아니었다. 중서령은 비록 「人臣之極」으로 서열상으로는 상서령·문하시중보다도 위에 있었으나 실무직이 아니었음이 확실하다.⁰⁰⁴³⁾邊太燮, 앞의 책, 61쪽.

　이와 같은 사실은 상서령에도 해당된다. 실제로 상서령을 제수받은 것은 宗親이다. 종친들은 형식적인 명예직으로 중서령이나 상서령에 임명되었던 것이다. 따라서 상서령이 존재하였다 하여 실제 상서성의 장관으로 행세하였다고 보면 잘못이다. 중서령이 일반 재신에 대한 추증직이나 치사직으로 제수하였는데 대하여 상서령은 이들 재신에게는 수여하지 않고 종친에게만 주었음이 달랐다.⁰⁰⁴⁴⁾邊太燮, 위의 책, 69쪽.

　세 장관 가운데 실무직은 문하시중 뿐이다. 고려의 최고 정무기관인 중서문하성에서는 여러 재신이 존재하여 국가의 중요 정무를 관장하였는데 그 중 가장 높은 관직이 바로 문하시중이었던 것이다. 따라서 문하시중은 冢宰 또는 首相이라 칭하여 중서문하성 전체의 수반의 위치에 있었다. 고려에서는 재신으로 하여금 6부의 判事를 겸하게 하는 제도가 있었는데 수상은 이부, 亞相은 병부, 3宰는 호부 등 그들 재신의 서열에 따라 6부를 각각 분담케 하였다. 여기서도 문하시중이 중서문하성의 수반이었음을 알게 한다.⁰⁰⁴⁵⁾邊太燮, 위의 책, 61쪽.

　이상에서 본 바와 같이 고려는 중서성과 문하성이 분립되지 않고 중서문하성이라는 하나의 단일기구를 이루고 있었다. 고려에서 중서문하성을 그저 宰府라 칭한 것도 이를 나타낸다. 즉, 고려는 중서성과 문하성이 병칭되는 것보다 오히려 중서문하성으로서 중추원과 함께 「宰樞兩府」라 불리웠으며 尙書都省의 外省·南省의 호칭에 대하여 중서문하성은 內省·禁省으로 호칭되었으니, 이것은 중서문하성이 어디까지나 하나의 재부, 내성으로서 단일기관의 성격을 가지고 있었음을 나타내는 것이다.