尙書省은 中書省·門下省과 함께 3성을 구성하는 중요기관이다. 그러나 고려에서는 중서성과 문하성이 단일기구인 중서문하성을 이루고 최고 정무기관의 위치에 있었으므로 상서성의 지위는 상대적으로 격하되지 않을 수 없었다. 상서성의 실체를 밝히기 위하여 먼저 그 조직을 살펴보기로 하자.

　상서성은 성종 원년(982) 廣評省을 御事都省으로 삼았다는 데서 비롯된다.⁰⁰⁵⁶⁾≪高麗史≫권 76, 志 30, 百官 1, 尙書省. 같은 해 6월에 崔承老가 吏部의 전신인 選官御事였다는 점으로 보아 이 때 御事 6官이 존재하였음을 알 수 있다. 어사도성은 성종 14년(955) 상서도성으로 개정되고 選官, 兵官, 民官, 刑官, 禮官, 工官의 어사 6관도 吏部, 兵部, 戶部, 刑部, 禮部, 工部의 상서 6부로 바뀌었다.

　상서성의 기본조직은 3층으로 구성되었다고 볼 수 있다. 중앙본부라 할 수 있는 尙書都省과 이에 소속된 尙書 6部, 그리고 6부에 예속된 屬司가 그것이다. 도성은 6부를 통할하고 속사는 각부의 기능 중 어떤 특별 부문을 담당한 예하기구였다. 그러나 고려시대 상서성의 중심 기관은 국가행정을 각각 분담 실시한 6부라 할 수 있다. 이러한 상서성의 조직을 문종관제를 중심으로 표로 만들면＜표 4＞와 같다.⁰⁰⁵⁷⁾邊太燮,＜高麗時代 中央政治機構의 行政體系＞(≪歷史學報≫47, 1970；≪高麗政治制度史硏究≫, 一潮閣, 1971, 8쪽).

　이러한 고려 상서성의 조직은 그를 본딴 당제와 상당한 차이가 있다. 원래 당의 상서성 조직은 都堂이 좌우로 分司되어 각각 3부씩을 관할하였는데 각 부는 각각 4개의 속사가 딸려 있어 도합 24사가 있었다. 당 상서성의 조직을 표로 만들면 다음의＜표 5＞와 같다.

　고려의 상서성 조직인＜표 4＞와 당의 조직인＜표 5＞를 비교해 보면 상당한 차이가 있었음을 알 수 있다. 물론 좌우로 나뉘어 僕射 이하 郎中, 員外郎이 좌우로 分置되고 있었음은 같다고 하겠다. 그러나 고려의 각사와 우사는 당과 같이 각각 3부씩을 정연하게 분속시키고 있었던 것 같지는 않으며⁰⁰⁵⁸⁾≪高麗圖經≫권 16, 官府 臺省. 또 실제로 좌우사가 대립된 병립제로 운영된 흔적도 보이지 않는다. 또한 당의 상서도성은 도당이라 하였는데 대하여 고려는 그저 도성이라고만 표현하였음이 달랐다.

　고려 상서성의 두번째 차이점은 상서 6부의 서열이다. 당의 6부는 周禮의 6典制에 따라 이·호·예·병·형·공으로 구성되고 이것이 6부의 순서가 되었다. 그러나 고려의 6부는 당과 같이 6전체제임에는 다름이 없었으나 그 순서에 차이가 있었다. 즉, 고려에서는 당제와는 달리 이·병·호·형·예·공의 순서로 바뀌었는데 이것은≪高麗史≫백관지 상서 6부의 순서로 나타났다. 이러한 상서 6부의 순서는 고려 일대를 통하여 줄곧 실행되었고 조선 世宗 때(1418)에 이르러 비로소 원상으로 개정되었다.⁰⁰⁵⁹⁾≪世宗實錄≫권 2, 세종 즉위년 12월조는 고려 이래 兵曹를 戶曹·禮曹의 위에 두었다고 하였으며, 이 때 비로소 이·호·예·병·형·공의 순서로 바뀌었던 것이다. 이 고려의 상서 6부의 순서는 단순한 次序를 넘어 6부의 서열이 되고 있었다. 고려 상서 6부의 또 하나의 특징으로 재신이 6부의 판사를 겸대하는 제도가 있었는데 이 때 재신은 그 班次에 따라 6부의 서열대로 판사를 맡게 하고 있다. 즉 수상은 이부, 아상은 병부, 3재는 호부 등으로 재상의 반차와 6부의 순서가 서로 결부되었는데, 이것은 6부의 순서가 또한 정부기구상의 서열도 되고 있었음을 나타내는 것이다.⁰⁰⁶⁰⁾邊太燮, 앞의 책, 79쪽.

　셋째로 고려 상서성 조직의 차이점은 그 속사에 있다. 당의 속사는 6부에 각각 4사씩이 딸려 있어 전 24사로 구성되었다(앞의＜표 5＞참조). 당의 6부는 모두 主部司(예：吏部에는 속사로 또한 吏部가 있음)가 있고 여기에 다른 3사씩이 더 설치되어 각 부 모두 4사로 구성되었는데, 고려는 각 부가 單司制로 운영되었으며 속사는 이부의 考功司와 형부의 都官 2개밖에 없었다.

　6부 소속의 속사는 고공사와 도관 둘 밖에 없지만 그 이전에는 더 많았다. 성종 원년의 御事 6官에는 9개 속사가 있었는데 이것은 성종 14년 상서성으 로 개칭한 후에도 그대로 존속되었다. 이 때의 9개 속사는 다음과 같다.

＜표 6＞成宗朝의 屬司

吏部－考功

刑部－(都官)

兵部－庫部

禮部－祠部

戶部－度支 金部 倉部

工部－虞部 水部

＊백관지에는 都官이 보이지 않고 文宗官制에만 나올 뿐이지만 실제로는 처음부터 설치되었음이 확실하다.

　즉, 이 때의 6부에는 하나 또는 세 개의 속사가 딸려 있고 호부의 경우는 主部司(즉 호부)를 합하여 4사가 이에 속하는 셈이므로 당제와 같다. 그러므 로 6부에 딸린 속사는 모두 9개이지만 각 부서의 주부사를 합하면 모두 15사가 된다. 그러나 이들 속사 중에서도 현종 2년에 7사가 폐지되었기 때문에 그 후 순전한 속사로는 고공사와 도관 두개만 남게 되었다.

　그러면 고려 6부에 속사가 적은 이유는 무엇일까. 그것은 역시 고려의 단순한 행정체제상 당과 같은 방대한 24사의 설치가 필요없기 때문이라 생각된다. 즉, 고려의 6부는 單司制를 원칙으로 하여 주부사가 각 부의 모든 사무를 담당해도 충분하였을 것이다. 다만 수많은 모든 관리의 인사장부를 소관 처리하고 막대한 노비의 簿籍을 관장한 고공사와 도관만은 그 방대한 사무량으로 부득이 속사를 별도로 설치하지 않을 수 없었을 것이다.

　이와 같이 고려 상서성의 조직체계는 여러 면으로 당제와 차이가 있었다. 이러한 차이점은 고려가 당제를 채용하면서도 실제로 정치체제상 방대한 기구의 설치가 불필요한 데 연유한 것이라 생각된다. 더욱이 고려는 3성제라 하지만 중서문하성이 최고 정무기관의 지위에 있었기 때문에 상대적으로 상서성은 그에 예속된 기구로 전락하여 운영되고 있었다고 할 수 있다.