고려 상서성을 이해하기 위하여는 그 조직내용을 구명하는 동시에 또한 인원구성을 밝히는 작업이 필요하다. 상서성에는 어떤 관원이 설치되고 그 지위는 어떠하였는가를 검토하는 것은 상서성의 실체를 규명하는데 중요한 방법이 될 것이다. 백관지를 중심으로 고려 상서성의 관원 구성을 살피면 다음＜표 7＞과 같다.

　이 표를 보면 상서도성은 장관인 尙書令을 수반으로 하여 2품 이상이 4인이고 3품 이하의 참상관이 6인이며 參外가 2인, 이속이 39인이 되어 도합 51인의 정원이었음을 알 수 있다. 또한 6부에는 장관인 정3품의 尙書를 필두로 전임관과 이속이 딸려 있었는데, 특히 6부의 낭관은 부에 따라 직원수가 다르고 재신이 6부판사를 겸대하였음이 특징이다. 속사에도 낭관이 있고 역시 양사에 도합 39인의 이속이 딸려 있었다.

　이 상서성의 인원구성을 보면 우선 상서도성의 관원이 좌우직으로 병치되어 당제와 같이 좌사·우사로 구성된 느낌이 든다. 또한 상서도성의 장관이 종1품인 상서령인데 대하여 6부는 정3품의 상서이고 속사는 정5품의 낭중이 최고직으로 이들 세 기구가 단계적으로 조직되었음을 살필 수 있다. 그러면 실제로 이들 도성 및 6부·속사의 관원 구성은 어떠하였는가.

　우선 상서도성은 상서성의 중앙기구로서 관원 구성면에서도 중요 기관이었음을 보여준다. 재상은 보통 2품 이상관이었는데 상서성에는 도성에만 尙書令(종1픔) 1인, 左右僕射(정2품) 각 1인, 그리고 知省事(종2품) 1인 등 네 명이나 설치되었으며 6부나 속사에는 2품 이상관이 한 사람도 없다(재신이 겸대 하는 6부판사 제외). 더욱이 도성의 장관인 상서령은 중서령·문하시중과 같이 종1품으로서 그들의 지위가 서로 동등하였음을 알 수 있다.

　그러나 실제로 상서도성의 재신을 검토해 보면 반드시 도성의 지위가 그렇지만은 않았던 듯하다. 백관지에 따르면 상서령은 상서성의 장관으로 종1품직이었지만 실제로 고려에서는 종친에게 수여하는 등 爵職으로 이용되었을 뿐이고 재신의 실직은 아니었다.⁰⁰⁶¹⁾尙書令과 그 밖의 상서성의 재신에 대하여는, 邊太燮의 위의 책에서 상세히 논하였다. 따라서 고려의 상서성은 실직의 장관인 상서령이 없음으로써 그 지위가 떨어졌음을 알 수 있다.

　상서령이 없었기 때문에 실질적인 도성의 장관은 좌우복야였다고 할 수 있다. 백관지에 따르던 복야는 중서문하성의 평장사와 같은 정2품직으로서 품질이 높았다. 그러나 실제에 있어서는 상서성의 복야는 종2품의 중서문하성의 재신이나 중추원의 樞臣보다도 하위에 놓여 재상에 끼지 못하였다. 고려의 재상은 중서문하성의 재신과 중추원의 추신에 한정되었고 상서성의 복야는 여기에 포함되지 못하였다. 오히려 좌우복야는 6부 상서와 함께 「八座」로 불림으로써 정3품의 6부 상서와 동등하게 취급되었다. 다만 복야 중에서 서열이 높은 좌복야가 司空에 가해지면 재상의 열에 들게 하였다. 관제상 정2품이며 실제로 상서도성의 장관이라 할 수 있는 복야가 이렇게 낮은 대우를 받은 것은 역시 고려 상서성의 위치를 반영한 것이라 할 수 있다.⁰⁰⁶²⁾守司空僕射가 실직일 때도 있었으나 실무직이 아닌 허직일 경우도 많았음은 역시 복야직의 성격을 보여 주는 것이다(邊太燮, 위의 책, 72∼73쪽 참조).

　이러한 현상은 그 밑의 知省事에도 엿보인다. 지성사는 知都省事를 일컫는데, 관제상 종2품의 재상직이지만 실제로는 한직으로 결원일 경우가 많았고 그 지위도 정3품의 6부 상서보다 하위에 있었다. 이것은 앞에서 살핀 복야의 지위로 보아 당연한 처사였다고 생각된다.

　이상에서 본 바와 같이 상서도성의 장관인 상서령은 실직이 아니었고, 좌우 복야는 재상에 끼지 못한 한직이었으며, 지도성사는 임명되는 경우도 적지만 6부 상서보다도 서열이 낮아 재신과는 현격한 거리가 있었다. 즉 백관지에는 관제상 상서도성에 네 명의 재상이 있는 것으로 기록되어 있으나 사실에 있어서는 한 명의 재상도 없었다. 이것은 상서성의 재신이 중서성·문하성과 동격으로 구성된 것 같지만 사실상 현격한 차이가 있었음을 나타내는 것이다.

　상서도성 밑의 상서 6부의 관원 구성을 보면 각 부의 장관인 상서가 정3품이고 차관인 시랑이 정4품직이었다. 따라서 6부의 상서나 시랑은 2품 이상으로 구성된 재상에 들지 못한 것은 두말할 나위가 없다. 다만 앞에서 서술한 바와 같이 6부 상서는 「八座」에 포함되어 재추로 올라가는 요직이었으며, 때에 따라 상서는 추신을 겸하는 경우가 많았다. 특히 6부에는 재신이 각각 판사를 겸대함으로써 권한이 보다 강화되었다.

　끝으로 속사인 고공사와 도관의 관원 구성을 보면 낭중과 원외랑의 낭관만 있고 각각 14명, 25명의 이속이 딸려 있었다. 이들 속사는 스스로의 단 독 관청에서 자기 고유의 기능을 실행하였지만 역시 그 기능이나 관원의 지위로 보아 본부의 명령에 예속되었음을 쉽게 짐작할 수 있다.