상서성은 국가행정을 관장하는 기관이다. 원래 3성은 병립된 기능을 행사하여 중서성에서 詔勅을 작성하면 문하성에서 심의하고 그것을 상서성에서 실천하였다. 이런 점에서 고려의 상서성도 3성의 병립된 체계 안에서 제 기능을 수행하였다고 볼 수 있다. 그런데 고려에서는 중서문하성이 최고의 재부였으므로 상서성은 이와 동등한 관계에서 업무를 수행한 것이 아니라 그에 예속된 하부기관으로서 기능하였다. 이러한 점이 본래의 중국 상서성의 기능과 다른 점이라 하겠다.

　먼저 상서성의 중앙기구인 도성은 관원의 지위가 낮았던 점으로 미루어 보아 그 기능이 변변치 않았을 것으로 추측된다. 상서령이 실직이 아니고 실질적 장관인 좌우복야도 재상에 포함되지 못한 점을 생각할 때 도성에 큰 권한이 수여되었을 것 같지 않다. 그러나 상서도성이 엄연히 존재하고 있었음을 감안할 때 상서도성이 아무런 일도 하지 않고 있었다고 생각되지는 않는다.

　실제로 도성은 京所司가 지방으로 발송하는 공문을 관장하였다. 즉 중앙의 여러 관서가 외방 州府로 公貼을 보낼 때는 상서성(도성)에 보고하여 그 확인을 받은 뒤 靑郊驛館에 부쳐 발송하였다.⁰⁰⁶³⁾≪高麗史≫권 82, 志 36, 兵 2, 站驛. 또한 老人賜設도 예부에서 국왕께 아뢰어 王旨를 받아 도성에 통첩하면 도성은 이를 지방의 3京·諸都護府·州牧에 傳牒하여 酒食을 베풀고 布穀을 내리게 하였다.⁰⁰⁶⁴⁾≪高麗史≫권 68, 志 22, 禮 10, 老人賜設儀. 이것은 상서도성이 일원적으로 6부와 여러 관서의 공첩을 지방의 界首官에 발송하는 기능을 수행하였음을 보여 준다.

　이와 같이 상서도성이 주부 등 계수관에 공문을 발송하였다는 것은 도성이 지방에 대한 중앙정부의 기능을 행하였음을 나타낸다. 현종 9년(1018)에 3개의 속현을 가진 開城縣令과 7개의 속현을 가진 長湍縣令이 모두 상서도성에 直隷되었다가 문종 16년(1062)에 知開城府事가 다시 설치됨으로써 그 쪽으로 예속되었다는 것도, 상서도성이 京畿 주현을 통할하였음을 말한다.⁰⁰⁶⁵⁾≪高麗史≫권 56, 志 10, 地理 1, 王京 開城府.

　고려의 모든 군현은 직접 중앙정부에 예속되었고, 한정된 중요사는 계수관을 통해 연결되었다. 이 때의 중앙정부의 행정기관이 바로 상서도성이었던 것이다. 그러므로 상서도성은 전국을 통치한 권력기구라기보다는 중앙 여러 관서의 지방 발송공문을 취급하고 계수관을 통하여 군현과 연결하는 일원적 사무기관이었다고 할 수 있다.

　이 밖에도 상서도성은 외국에 발송하는 외교문서를 관장하였으며 또한 議刑·迎詔·齋戒·禱雨·科擧 등을 관장하였다. 이러한 사무는 6부의 통할기관인 도성으로서의 당연한 기능이라 할 수 있지만 실제로는 거대한 都省廳이나 광대한 都省庭을 이용한 행사였다고 볼 수 있다. 이렇게 보면 고려 상서도성은 정무를 보는 권력기구라기보다 국가의 여러 행사를 주관하고 그 공문을 발송하는 등 일반사무를 취급하는 무력한 기구였다고 할 수 있다. 이러한 상서도성의 권력없는 기구로서의 기능은 앞에서 살핀 인원 구성이나 그 관원의 낮은 대우나 한직화와 관계된다고 하겠다.⁰⁰⁶⁶⁾邊太燮, 앞의 책, 25쪽.

　이에 대하여 상서도성의 하부기구인 6부의 기능은 오히려 강대하였다. 고려의 6부는 6典 체제에 따라 각각 국가행정을 나누어 관장하였다.≪高麗史≫백관지에 의하면 이부는 文選·勳封의 일을 맡았으며, 병부는 武選·軍務·儀衛·郵驛의 일, 호부는 戶口·貢賦·錢粮의 일, 형부는 法律·詞訟·詳讞의 일, 예부는 禮儀·祭享·朝會·交聘·學校·科擧의 일, 공부는 山澤·工匠·營造의 일을 각각 분담하였다. 그러므로 국가의 모든 행정사무는 크게 이들 6부에서 나누어 맡았다고 할 수 있으며, 6부가 실질적인 행정사무를 관장하였기 때문에 강력한 권한을 지녔던 것으로 판단된다.

　그러면 이들 6부의 정치체제상의 위치는 어떠하였을까. 6부의 행제체계에 대하여 백관지 서문에는 재상이 6부를 통할하고 6부는 寺·監·倉庫(百司)를 통할하였다고 씌여 있다. 이러한 행정체계는 다음의＜표 8＞로 정리할 수 있다.

　위＜표 8＞에서 6부는 재상(중서문하성)의 통할을 받지만 중앙의 百司와 지방의 모든 주현을 관장하였음을 알 수 있다. 고려의 정치조직상 6부의 국가행정의 중심기구의 지위에 있었다. 고려 말에 趙浚이 “무릇 6부는 백관의 근본으로 정사가 나가는 곳이다”⁰⁰⁶⁷⁾≪高麗史≫권 118, 列傳 31, 趙浚.라고 한 것은 바로 이러한 고려시대 6부의 중요성을 말한다.

　6부가 재상의 통할을 받은 것은 상서성이 중서문하성의 예하에 놓인 고려시대 정치제체로 볼 때 당연한 것이다. 그러나 실제로≪高麗史≫에는 ‘吏部尙書奏’ ‘戶部奏’ ‘刑部奏’ ‘禮官奏’ 등 6부가 직접 왕에게 상주한 사실이 보인다. 또 6부가 각각의 해당 사무를 왕께 아뢰면 왕은 대체로 이를 따르고 있다. 국왕의 결정과정에서 중요 문제는 재상과 상의하였으나, 6부는 그의 상관인 도성의 복야나 중서문하성의 재상을 통하여 상주하지 않고 6부상서가 직접 국왕께 상품하였다. 이것은 6부가 직무상 국왕과 직결되는 관계였음을 보여주는 것이라 하겠다.

　이러한 6부의 독립성은 재신이 6부의 판사를 겸대하는 제도와도 무관치 않을 것이다. 재신이 차례로 각 부의 판사를 겸하여 집무함으로써 그 발언권을 강화시킬 수 있었던 듯하다. 그러나 역시 6부의 장관은 상서로서 각 부의 책임을 맡았으며, 재신 판사는 각 부에 상주하는 것도 아니고 중요사만 결정하는데 참여하였을 것이다.

　그러면 6부와 하부기구와의 관계는 어떠하였을까. 백관지에는 6부가 시·감·창고를 관할하였다고 하였는데, 公牒相通式에는 6부가 7寺·3監 및 諸署局의 상부기구인 것으로 되어 있다.⁰⁰⁶⁸⁾≪高麗史≫권 84, 志 38, 刑法 1, 公牒相通式 京官. 이것은 고려의 6부가 百僚 庶司를 통할하였다는 의미로 풀이된다. 고려 말 조준이 各司를 고려 초와 같이 6부에 분 속케 할 것을 건의한 것도 백사가 6부에 예속되었음을 나타낸다.

　6부는 중앙의 백사와 더불어 지방의 주현과 연결되었다. 문종 4년(1015) 判에는 주현이 水旱蟲霜으로 禾穀이 부실할 때 수령은 호부에 보고하도록 되어 있다.⁰⁰⁶⁹⁾≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 踏驗損實. 주군이 매년 호구를 조사하여 호부에 올렸다는 제도 등⁰⁰⁷⁰⁾≪高麗史≫권 79, 志 33, 食貨 2, 戶口. 주현이 6부와 직결된 예는 그 밖에도 허다하게 보인다. 고려 전기에는 아직 道의 按察使가 행정기구화되지 못하고 주현의 수령이 중앙정부와 직접 연결되었으며 한정된 부문에서만 계수관이 중간기구의 역할을 담당하였는데, 이 중앙정부가 바로 6부였다. 일반적인 공문의 발송을 도성에서 맡았던 것은 전술한 바 있지만 기본적으로 주현은 6부에 申報하였고 반대로 6부는 그 소관사무를 주현에 하달하는 상하관계였다.

　그러나 고려의 상서성은 후기에 가서 크게 변화하였다. 충렬왕 원년(1275)에 상서도성은 중서문하성과 함께 僉議府가 되고 상서 6부도 典理司(이·예부)·軍簿司(병부)·版圖司(호부)·典法司(형부)의 4司로 축소되어 대체로 고려 말까지 계속되었다.⁰⁰⁷¹⁾첨의부는 恭愍王 5년에 중서문하성과 상서성으로 복구되고 6부가 설치되었으나 11년에 다시 都僉議府, 18년에 門下府로 개칭되면서 6부에도 변동이 있었다. 이와 같이 상서도성이 폐지되고 6부도 4사로 축소됨으로써 상서성의 지위는 약화되었다. 그러나 무엇보다도 고려 후기 상서성의 기능을 약화시킨 결정적인 요인은 都評議使司, 즉 都堂을 중심으로 한 정치체제로의 개편이었다.

　고려 후기에는 정치제도의 일대 변혁이 일어나서 종래의 중서문하성을 정점으로 한 정치체제가 도당 중심으로 전환되었다. 이제 도당은 백료 서무를 관장하는 최고 정무기관으로 화하여 6전 체제의 행정체계를 갖추었다. 즉 도당에서는 6色掌이 각각 6전의 일을 관장하였는데, 昌王 때 이것이 吏·禮·戶·刑·兵·工의 6房錄事로 개정되고 공양왕 2년(1390)에는 이 6방을 통할하는 經歷司가 설치되어 도당은 국가의 정무 뿐 아니라 행정실무까지 전담케 되었다.⁰⁰⁷²⁾邊太燮, 앞의 책, 110쪽. 정부 안의 6부가 虛設로 유명무실하게 된 것은 당연한 결과였다.

　백관지 서문에서 고려 초기에는 행정체계가 잘 유지되었으나 도당이 실권을 잡은 후에는 6부가 허설이 되고 백사가 계통을 유지하지 못하였다고 한 것은 이러한 사실을 명백하게 보여준다. 고려 말 조준이 왕께 時務를 진언할 때 “무릇 6부는 백관의 근본으로 정사가 나가는 곳인데 요즈음에는 6부가 그 임무를 제대로 행하지 못하고 있어 정치체계가 난맥상태이므로 6전의 일은 6부에 귀속시키고 각사를 이 6부에 분속시키면 정사가 정상화될 것”이라 건의한 것도 이를 나타낸다.⁰⁰⁷³⁾≪高麗史≫권 118, 列傳 31, 趙浚. 마침내 공양왕 4년(1392)에는 각사로 하여금 상부에 아뢰올 일을 직접 도당에 보고하도록 법제화함으로써 6曹(6부) 본래의 기능을 잃게 되었다. 이것은 고려 후기에 상서도성 뿐 아니라 6부도 유명무실하게 무력한 기구로 전락하였음을 보여준다.