도병마사의 설치 동기가 현지에 부임한 兩界兵馬使를 중앙에서 통령하기 위한 데 비롯하였으므로 그 기능은 당연히 변경의 군사적인 문제를 의론·결정하는 것이었다. 백관지 도평의사사에는 “凡有大事 使以上會議”라 하여 국가의 대사를 회의하였다고 하지만 실제로 고려 전기에는 국방·군사관계의 일을 관장하였다.

　이러한 사실은≪高麗史≫의 도병마사에 관한 기록에도 여실히 드러난다. 즉 뒤에 도평의사사로 변질되기까지의 실제 기능은 양계 將卒에 대한 상벌, 변경 州鎭民에 대한 진휼, 양계의 축성·屯田·군사훈련, 국경문제 및 대외관계 등을 논의하는 것이었다. 이것은 고려 전기의 도병마사가 어디까지나 변경·군사·대외문제 등 국방관계의 회의기관임을 보여준다.

　또한 도병마사는 이들 국방문제 뿐 아니라 일반 민생문제도 관여하였다. 처음에는 양계민의 생활 안정에 대하여 의론하였지만 시간이 흐름에 따라 점차 지역적으로 확대되어 점차 準邊境 지방으로 넓혀지고 마침내 의종 때에는 내외 인민 전반의 구휼 방법을 의론하게 되었다. 이러한 도병마사의 민생문제의 관장과 특히 그의 전국적인 확대는 도병마사의 기능의 강화·확대를 뜻한다.

　이들≪高麗史≫에 보이는 도병마사의 활동은 국왕에 대한 請奏가 대부분이 다. 이것은 도병마사가 어떤 실무의 집행기관이 아니라 순전히 회의기관이었 음을 반영한다. 그러나 도병마사의 上奏가 비교적 자주 나오고 또 그것이 거 의 그대로 채택 실행된 것으로 보아 고려 전기 도병마사의 권한이 매우 컸음을 알 수 있다.