고려시대에 대관은 어사대의 관원이고 간관은 중서문하성의 하부조직인 낭사의 관원이었다. 따라서 이들 대간의 조직을 고찰하기 위하여는 이들 어사대와 낭사의 관원 구성을 살필 필요가 있다. 이들 관부의 관원 구성은 때에 따라 여러 번 개정되었지만 여기서는 고려의 기본형태라 할 수 있는 문종 관제를 중심으로 구명하려 한다.

　먼저 어사대의 관원 구성을 백관지에서 찾아보면 다음＜표 13＞과 같다.

　이 표에 의하면 대관은 判事 이하 8개직 19인의 參上官으로 구성되고 이속이 83인이나 되고 있다. 판사·지사는 타직의 겸관이었으므로 실제 장관은 어사대부였다. 처음 성종 14년(995)의 어사대에는 대부·중승·시어사·전중시어사·감찰어사가 있었는데 이것은 바로 당제의 조직을 취한 것이었다. 즉 당의 어사대에는 장관인 대부와 차관인 중승 밑에 3院이 있어 각각 시어사·전중시어사·감찰어사를 두었는테,⁰¹⁵⁶⁾≪唐書≫권 48, 志 38, 百官 3, 御史臺. 성종 14년의 어사대는 바로 이에 따른 관원 구성을 채용하였다. 그런데 문종 관제에서는 이들 5官 외에 다시 판사·지사의 겸관과 잡단이란 실무 대관을 더 두었으니, 이는 고려의 특수제도였다.⁰¹⁵⁷⁾당에도 雜端이 있었으나 侍御史의 次者로 잡사를 맡았다 하여 정식 臺官에 포함시키지 않은 것에 비하여 고려에서는 엄연히 하나의 대관으로 고정되어 있었음이 다르다. 그러므로 고려의 어사대는 당의 3원제 외에 다시 10인이나 되는 잡단을 가설한 점이 특징이며, 83인의 이속 중 특히 所由 50인이 臺吏의 실무를 집행하였다.

　고려 어사대의 8관직 19인, 그리고 이속 83인의 방대한 관원 구성은 그 기능과 권력의 소재를 느끼게 한다. 이는 조선의 4관직 6인, 당의 4관직 13인, 그리고 송의 4관직 5인에 비해 자못 확대된 조직이었음을 나타내며, 고려시대에 있어서 어사대의 정치적 지위를 명백히 드러내는 특성이라 하겠다. 그러나 여기에서 주목되는 점은 감찰어사에 대한 문제이다. 문종 관제에서는 감찰어사가 엄연히 대관의 한 관직으로 편입되고 있으나 실제에 있어서는 이들은 다른 대관, 즉 어사대부 등 7관직 9인과는 별도의 조직을 가지고 있었던 것 같다. 즉 일반 대관이 臺長廳에서 時政의 論執과 署經 등에 참여한데 대하여 감찰어사는 따로 監察房에서 백관 규찰 등의 직능을 가지고 있어 구별되었으니, 이것이 고려 대관제의 특수성이라 하겠다. 이들 감찰어사가 특별히 서경과 양계에도 파견되어 分臺가 되었는데, 이것도 어사대 조직의 일부였던 것이다.

　어사대의 장관인 어사대부가 정3품인 것을 보아 2품 이상이 되는 재상직의 관부가 아니었음을 알게 한다. 단 백관지에는 품질이 표기되지 않았지만 판사는 재상들이 겸하는 것이 통례였으나 어사대의 실질적 장관은 역시 어사대부였다.⁰¹⁵⁸⁾어사대부가 어사대의 장관이지만 그만을 臺長이라 부르지 않고 그 외의 대관도 臺長의 호칭을 가진 자가 있었다고 하는 연구가 있다(朴龍雲의 앞의 책 61쪽 참조). 어사대부는 문종조 田柴科에서 같은 정3품인 6부상서와 함께 4科에 들어 있고, 역시 祿俸에서도 6부상서와 함께 300석을 받음으로써 정확히 정3품의 대우를 받았음을 알 수 있다. 그러므로 간관이 역시 3품 이하의 품질이라는 점에서 고려의 대간은 재상직에는 들지 못한 3품 관부였음을 알 수 있다.

　다음 간관에 대하여는 그것이 중서문하성의 하부조직인 낭사이므로 앞의 「中書門下省」에서 상술한 바 있다. 이들 낭사는 정3품의 左右常侍⁰¹⁵⁹⁾문종 때 左右散騎常侍냐 常侍냐에 대하여는 백관지의 서술이 애매하지만 문종 30년의 田柴科나 文科班祿에는 상시로 되어 있어 이에 따른다. 이하 종6품의 左右拾遺 등 7개직 14인을 말한다. 중서문하성에는 이 밖에 종7품의 門下錄事와 中書注書가 있으나 이들은 낭사에 들지 못한 사무직에 불과하였다. 그러면 이들 낭사들은 모두 간관이었을까. 일반적으로 諫議大夫·補闕·拾遺 등만을 간관으로 들고 있지만,⁰¹⁶⁰⁾李丙燾,≪韓國史－中世篇≫(震檀學會, 1961)에서 낭사는 左右諫議로부터 正言(拾遺)까지를 포함한다고 하였고, 金龍德은＜高麗時代의 署經에 대하여＞(≪李丙燾博士 華甲紀念論叢≫, 一潮閣 1956)에서 간관은 순 간관직인 常侍·諫議大夫·補闕·拾遺 등이었다고 하였다. 실제로 낭사는 상시(산기상시)·간의대부·보궐·습유 등의 순 간관직과 起居注·起居郎·起居舍人 등의 史官職, 그리고 給事中·中書舍人 등의 判官職으로 구성되며 이들 성랑이 모두 간관의 역할을 담당하였다는 점에서는 다름이 없었다. 이들 14명의 낭사는 순 간관직이나 사관직 또한 판관직을 구별하지 않고 함께 간쟁·봉박이나 서경 등 간관의 기능을 행사하였던 것이다.

　우리는 이들 낭사가 고려시대에 중서문하성의 하부기구로 존재한 점을 주목할 필요가 있다. 이것은 물론 당제에 따른 기구조직이지만 실제로는 2품 이상의 宰臣과는 그 연관성이 없었던 것이다. 즉 낭사는 재신의 지휘하에 간관의 기능을 행사한 것이 아니라 독자적인 지위에 있었던 것이다. 재신과 낭사는 각각 그 기능이 달랐을 뿐 아니라 또한 관청도 따로 있었다. 때에 따라 재신과 간관이 함께 국왕에 대하여 상언하고 조칙에 반대한 일도 있기는 하였지만 대개는 오히려 대간이 함께 언관의 활동을 벌였다. 여기서 「臺諫」이라 하여 양자를 함께 고찰하는 이유도 바로 여기에 따른 것이다.