고려 때의 각급 관서와 그 곳에 설치된 관직 및 그들의 정원과 품계 등을 종합적으로 정리하여 놓은 것이≪高麗史≫권 76·77의 2권으로 구성된 백관지이다. 그러므로 우리들은 이 백관지를 통해서 당시의 관제에 대한 전체적인 윤곽을 대략 파악할 수가 있는데, 먼저 그것이 가장 잘 정비되었다고 생각되는 문종조를 중심으로 하여 거기에 보이는 중앙관서의 관직과 정원수를 품계별로 도표를 그리면 다음의＜표 2＞와 같다.

　그런데 이미 널리 알려진대로≪高麗史≫백관지는 그렇게 정밀하게 짜여진 史料가 아니다. 食貨志 田柴科나 祿俸條에 열거된 관직과만 비교해 보더라도 전자에 있는 것이 후자에 없는가 하면 그 반대의 경우도 나타나며, 또 어떤 관직은 품계 혹은 정원이 누락되어 있고, 또 겸임직 여부도 좀 불분명한 게 있는 등 여기 저기에 문제점이 있는 것이다. 나아가서 여기서는 통계를 내는데 여러 가지로 어려움이 뒤따르는 ‘諸司都監各色’을 제외시켰지마는, 諸妃主 府·諸王府 같은 것은 숫자에 변동이 있을 수 있으므로 그 합계가 그다지 정확하다고는 말하기가 어렵다. 하지만 이러한 사료상이나 통계 처리과정 상의 한계성을 감안하더라도 전체적인 윤곽을 파악하는 데는 큰 지장이 없다고 판단되어＜표 2＞로 제시하였거니와, 그에 의하면 고려 때의 문반 품관은 대략 350職 521員－이 중 26직 29원은 겸임직이므로 실제로는 324직 492원－이며, 무반 품관은 대략 315職 1,757員⁰²⁰³⁾隊正 48직 1,814원(?)은 品外이므로 그것을 제외한 숫자이다.이었음을 알 수 있다.

　이상의 京職에 비해 外職은 兩界의 兵馬使 기구와 3京(西京·東京·南京) 및 4都護府·8牧에다가 관직의 구성이 동일한 防禦州·知州府郡을 대략 70, 縣과 鎭을 대략 60으로 잡고⁰²⁰⁴⁾≪高麗史≫地理志를 자료로 하여 산출한 防禦州鎭과 州府郡縣의 숫자는 논자에 따라서 약간씩 다르다. 이에 대해서는 河炫綱,＜高麗地方制度의 一硏究(下)－道制를 中心으로－＞(≪史學硏究≫14, 1962；＜地方行政構造와 社會狀態＞,≪韓國中世史硏究≫, 一潮閣, 1988, 266쪽) 및 邊太燮,＜高麗兩界의 支配組織＞(≪高麗政治制度史硏究≫, 一潮閣, 1971, 201∼204쪽) 참조. 계산하면 3품이 19직 19원, 4품이 17직 19원, 5품이 70직 70원, 6품이 88직 92원, 7품이 148직 149원, 8품이 145직 145원, 9품이 28직 28원이라는 숫자가 나온다. 현재 州縣軍이나 州鎭軍의 체계와 조직에 대해서는 논란이 많아 단정하기 어려우므로 그에 부수된 숫자는 제외시키고자 하지만, 그 이외의 외직 품관수는 대략 515직 522원이었음을 확인할 수가 있는 것이다.

　대범하게 말해서 고려 때의 품관직 수와 그 정원은 이상과 같았다고 할 수가 있는데, 그것들은 더 말할 나위도 없이 고하에 따라서 정1품부터 종9품까지의 어느 한 품계에 위치하였다. 그리하여 실제적으로 관원들은 考課에 따라⁰²⁰⁵⁾≪高麗史≫권 75, 志 29, 選擧 3, 銓注 凡考課之典. 하위직에서부터 점차 상위직으로 승진하였던 것이다. 물론 외직보다는 경직이 우월한 위치에 있었으므로 품계가 높은 외직에서 그보다 하위의 경직을 받기도 하였고, 또 같은 경직 가운데서도 앞서 지적했듯이 淸·濁, 要·閑이 있었으므로 품계가 조금 높다고 해서 반드시 우월한 관직이었다고 말할 수 없는 면이 있었다. 그러나 대체적으로 품계가 올라 갈수록 높고 중요한 관직이었던 것은 틀림없는 사실이었다.

　그런데 고려 때의 관직은 이처럼 9계 18품의 한 단계, 한 단계가 고하에 따른 것이었지만, 동시에 그것들은 다시 몇 단계씩 묶인 3개의 斷層으로 구분되어 그 각각이 특별한 기능과 의미를 지니고 있었다는 점에 주목할 필요가 있다. “叅上·叅外·人吏·掌固가 宰樞를 알현하고 入吏·掌固가 叅上·叅外를 알현하는 의례”와⁰²⁰⁶⁾≪高麗史≫권 68, 志 22, 禮 10, 叅上叅外人吏掌固謁宰樞及人吏掌固謁叅上叅外儀. “왕이 康安殿에서 즉위하는데…太孫·公侯伯·宰樞·文武兩班 叅上은 차례로 殿庭에 들어서고 叅外는 殿門 밖에 서서 表를 올려 예를 행하고 만세를 불렀다”고⁰²⁰⁷⁾≪高麗史≫권 25, 世家 25, 원종 원년 하4월 무오. 한 데서 드러나는 재추와 참상·참외가 그것들인데, 이들 사이에는 품계에 의한 구분 이상의 뚜렷한 차이점이 내재하여 있었던 것이다.

　그 중 宰樞는 품계상 2품 이상관을 지칭하는 말이었다. 그렇다면 이들이 존재했던 기관은＜표 2＞에 보이듯이 3師·3公과 中書門下省·尙書省·三司·中樞院·尙書6部·翰林院·史館·諸館殿(弘文館)·東宮官 등임을 알 수가 있는데, 이 가운데에서 삼사와 상서 6부 한림원·사관 소속의 2품 이상직은 모두 겸임직이었고, 제관전과 동궁관의 그들 역시 저들과 유사하거나 또는 그렇지 않다 하더라도 이들이 어떤 정치적·행정적인 실무를 담당하는 관직은 아니었던 것으로 생각된다. 홍문관의 종2품직인 大學士는 學士職이었고, 동궁관의 종1품직인 太師·太傅·太保와 종2품직인 少師·少傅·少保는 모두 동궁의 師傅職으로 판단되기 때문이다. 이렇게 되면 결국 독자적인 2품 이상직을 두고 있던 宰相의 관서로는 3사·3공과 중서문하성·상서성·중추원만이 남게 되는 셈인데, 먼저 여기에 속해 있던 2품 이상직, 즉 재추직을 구체적으로 열 거하면 위의＜표 3＞과 같다.

　그런데 이들 중에서 3사·3공은 비록 정1품의 최고 품직이지만 실무에 종 사하지 않는 대우직·명예직일 뿐 아니라 타당한 인물이 없으면 비워 두기가 일쑤인 그런 직위였다.⁰²⁰⁸⁾≪高麗史≫권 76, 志 30, 百官 1, 三師三公. 그리고 중서문하성의 中書令과 상서성의 尙書令은 역시 실무직이 아니었다. 중서령직은 종친에게 수여한 封爵에 대응하여 겸하게 한 명예직일 때가 많았고 신하에게 수여하는 경우에도 주로 致仕職 또는 贈職으로 이용되어 視事하지 않는 게 원칙이었으며, 상서령직도 이와 유사한 기능을 담당하는데 불과하였던 것이다.⁰²⁰⁹⁾邊太燮,＜高麗宰相考－3省의 權力關係를 중심으로－＞(≪歷史學報≫35·36, 1967；≪高麗政治制度史硏究≫, 一潮閣, 1971).

　그런가 하면 다시 僕射는 그들의 기구인 尙書都省(尙書省의 상층구조)이 정무를 처리하는데 발언권이 있는 권력기구가 되지 못하고 국가행사를 주관하거나 공문을 발송하는 사무관청으로서의 역할이 컸던 만큼 자신의 지위에 합당한 대우를 받지 못하였으며,⁰²¹⁰⁾邊太燮은 위의 글 70∼74쪽에서 僕射는 실제로 宰相에 포함되지 못하였다고 논증하고 있다. 그러나 그의 官品을 보거나 또 반드시 宰臣이 겸직하게 되어 있는 6部의 判事職을 帶有하고 있는 실례가 눈에 띠는 점으로 미루어(周藤吉之,＜高麗 初期의 宰相, 尙書左右僕射에 대하여＞,≪古代東아시아史論集≫, 吉川弘文館, 1976；≪高麗朝官僚制의 硏究≫, 法政大學出版局, 1980, 106∼107쪽) 역시 최하위이기는 하지만 재상직으로 간주하는 것이 합당할 듯싶다. 知都省事는 그보다도 더 형편이 좋지 않았다. 따라서 宰樞職의 중심은 역시 그 나머지 직위들인 중서문하성의 門下侍中과 諸平章事·叅知政事·政堂文學·知門下省事, 즉 「宰五」(宰臣 5職)와 중추원의 判院事 이하 直學士까지의 「樞七」(樞密⁰²¹¹⁾흔히 樞密 대신으로 樞臣이란 용어를 사용하고 있으나 그것은 적절치 못한 것 같다. 이 점에 대해서는 朴龍雲,＜高麗의 中樞院 硏究＞(≪韓國史硏究≫12, 1976), 104쪽 참조. 7職)이 되었으리라는 짐작을 할 수 있다. 다만 이럴 때에 「樞七」 중 判院事로부터 同知院事까지 4직은 종2품이므로 별 문제가 없으나 백관지에 정3품으로 되어 있는 副使·簽書院事·直學士 3직은 2품 이상으로 규정한 넓은 의미의 재상, 즉 재추의 개념과 맞지 않아 문제가 되겠는데, 하지만 이 때 주목되는 것은 부사가 忠烈王 24년(1298)부터 忠宣王 2년(1310)까지, 그리고 첨서원사의 경우 恭愍王 11년(1362)부터 동왕 17년까지 품계가 종2품으로 상승되었다는 사실이다. 이처럼 중추원 부사와 첨서원사는 재상의 품질로 올라 간 시기도 있었지마는, 비록 그렇지 못하여 정3품의 품계에 머물러 있을 때에도 직학사 이상이 「추밀 7직」으로 2품의 대우를 받고 재상에 포함되어 있었다는 사실만은 어느 정도 확실하다.⁰²¹²⁾邊太燮,＜高麗都堂考＞(≪歷史敎育≫11·12, 1969；앞의 책, 95∼96쪽).
―――,＜高麗의 中樞院＞(≪震檀學報≫41, 1976, 61∼63쪽).
朴龍雲, 앞의 글, 105∼110쪽. 추밀은 이런 점에서 좀 묘한 성격을 가지고 있었다.

　하여튼 재추의 중심은 중서문하성과 중추원의 고관인 이들로써, 그들은 다같이 재상의 지위에 있으면서 국왕과 더불어 國事를 의논하는 의정의 기능을 담당하였다. 나아가서 이들은 행정의 집행기관인 상서 6부를 통할하는 위치에 있어서 고려 때는 그 지위가 한층 강화되어 있었지만, 이와 같은 재상의 자리가 곧 재추직이었던 것이다.

　이들 재추직에 대하여 그 이하의 정3품부터 대체적으로 종6품 이상직을 참상직이라 하였으며, 다시 대체적으로 정7품부터 종9품직까지를 참외직이라 칭하였다. 그 중 참상직은 달리 叅職 또는 叅內職이라고도 하였고, 참외직은 叅下職이라 불리기도 하였지만, 이들의 분계선이 되는 6품과 7품 사이에는 2품과 3품 사이에서와 마찬가지로 커다란 단층이 개재해 있었던 것이다. 그리 하여 외형상으로도 재추가 玉帶를 띤 데 비해 6품 이상은 犀帶, 7품 이하는 黑帶를 띠도록 규정되어 있었다.⁰²¹³⁾≪高麗史≫권 72, 志 26, 輿服 冠服 冠服通制 충렬왕 원년 7월. 그러나 이 이전부터도 그같은 구분은 있었던 것 같다. 이 점에 대해서는 朴龍雲,＜高麗時代의 文散階＞(≪震檀學報≫52, 1981), 23쪽 참조.

　그런데 위에서 이들의 분계선이 되는 6품과 7품 앞에 ‘대체적으로’ 라는 단 서를 붙인 것에서도 짐작되듯이 고려시대는 조선시대에서와는 달리 6품 이상직이라 하여 일률적으로 참상직이 되고, 또 7품 이하직이라 하여 역시 일률적으로 참외직이 되지는 않았던 것 같다. 실제로 “(神宗) 5년 4월에 式目都監使인 崔詵 등이 아뢰기를, ‘문반 참외 5·6품을 아울러 犀帶를 띠게 하여 叅秩로 하옵소서’ 하니 왕이 말하기를, ‘員數가 太多한데 어찌 가히 일시에 陞秩하겠는가’ 하여 이에 叅秩 6, 7인을 증가시켰다”라든가,⁰²¹⁴⁾≪高麗史≫권 75, 志 27, 選擧 3, 銓注 選法. “(神宗) 5년 4월에 비로소 문반 5·6품의 丞과 令에게 서대를 띠게 하여 참질로 삼았다”고⁰²¹⁵⁾≪高麗史≫권 72, 志 26, 輿服 冠服 冠服通制. 한 데서 보듯이 6품, 심지어는 5품직 중에도 참외직이 있었던 것이다. 그런가 하면 閣門祗候는 오히려 정7품이었음에도 참상직이 되고 있다.⁰²¹⁶⁾≪高麗史≫권 76, 志 30, 百官 1, 通禮門. 이에 대해서는 金塘澤,＜高麗時代의 叅職＞(≪省谷論叢≫20, 1989), 782∼783쪽 참조. 지금 6품 또는 5품 가운데에서 어떤 관직이 참외직이었고, 또 7품 가운데에서 어떤 관직이 참상직이었는지 그 하나 하나 전부를 밝힐 수는 없다. 그렇지만 비록 일률적이지는 아니라 하더라도 5품은 거의 모두가 참상직이었고, 6품직도 대체적으로 그러했으리라 짐작되며, 7품직 또한 대체적으로는 참외직이었으리라 추측되는 것이다. 5품 또는 6품 가운데에 참외직이 있고, 7품 가운데에 참상직이 있는 것은 앞서도 말했듯이 그 관직의 중요성 여부와 관계가 깊으리라 생각된다.

　그러면 이와 같은 참상직과 참외직의 구분은 무엇에 기준을 둔 것일까. 그것은 아마 朝會에 참석할 수 있는 관직이냐 그렇지 못한 관직이냐의 구별로 판단된다.⁰²¹⁷⁾≪太宗實錄≫권 30, 태종 15년 8월 무인·갑술.
이에 대해서는 李成茂,＜兩班과 官階組織＞(≪朝鮮初期兩班硏究≫, 一潮閣, 1980), 85쪽 및 朴龍雲,＜高麗時代의 文散階＞(≪震檀學報≫52, 1981), 22∼23쪽 참조. 즉, 고려에서는 대략 6품 이상관만이 국왕이 임석하는 조회에 참여할 수 있었던 것이다. 어떤 관직의 관원이 조회에 참여한다는 것은 그가 국정에 대해서 자신의 견해를 표명할 수 있었음을 의미한다. 동시에 그것은 당해 관직이 그만큼 중요한 위치에 있었다는 뜻이기도 하겠거니와, 일단 그같은 참상직을 거치게 되면 그 후 고위직으로 승진하는 길도 순조로웠던 것 같다.⁰²¹⁸⁾金塘澤, 앞의 글, 786∼790쪽. 이에 비해 참외직은 그같은 참상직에 상대되는 입장에 있는 관직이었다고 할 것이다.＜표 2＞에 보였듯이 문반 京職의 경우 재추직과 참상직·참외직의 대략적인 숫자는 41직 42원：198직 257원：111직 222원으로 나타나며, 무반 京職의 경우는 참상직과 참외직이 각기 대략 160직 384원：155직 1,373원으로 나타나고 있다.

　그런데 이 품관직 구조에서 한 가지 더 짚고 넘어가야 할 문제는 常叅 내지 常叅官에 관한 것이다. 상참관이란 글자 그대로 ‘일상의 조회에 참석하는 관원’이라는 뜻이거니와,⁰²¹⁹⁾≪世宗實錄≫권 44, 세종 11년 4월 정유. 종래 여기에는 6품관도 몇몇 포함되기는 하였으나 그들의 주축은 唐에서처럼⁰²²⁰⁾≪唐書≫권 48, 志 38, 百官 3, 御史臺. 5품 이상관이었다고 설명하여 왔다.⁰²²¹⁾李基白,＜高麗 貴族社會의 形成＞(≪한국사≫4, 1974, 194쪽；≪高麗貴族社會의 形成≫, 一潮閣, 1990, 70쪽).
朴龍雲, 앞의 글, 34∼35쪽. 그런데 근자에 이와는 달리 상참은 참상과 같은 것으로, 그 품계 역시 6품 이상이었다는 견해가 제시된 것이다.⁰²²²⁾金塘澤, 앞의 글, 776∼777쪽. 그러나 상참관은 부모의 봉작이나 政事에 대한 의견의 개진 및 宴會·賜物·從人의 지급 등에 있어서 여러 가지 우대를 받고 있지마는,⁰²²³⁾朴龍雲, 앞의 글, 35쪽.

　5품관 이상 역시 그들과 유사하게 蔭敍나 功蔭田柴 및 國子學과 太學에의 입학 등에 있어서 특혜를 받고 있고, 또 6품 이하는 四考加資케 하면서도 5품 이상은 반드시 王旨를 취득한 후 제수토록 한 규정을 보거나,⁰²²⁴⁾≪高麗史節要≫권 2, 성종 8년 4월. 중국의 예이기는 하지만 참상관 중에 다시 상참관 또는 6叅官·9叅官·朔叅官 등의 구분이 있었던 사실을 염두에 올릴 때 과연 고려에서는 상참관과 참상관이 동일했으며, 그 한계선도 6품이었을까에 대해서는 여전히 얼마간의 의문이 남는다. 이 문제는 앞으로 더 천착되어져야 하리라 생각된다.