고려의 공전(국·공유지)과 사전(사유지)은 통일신라 말의 혼란을 극복하는 과정, 즉 후삼국 간의 쟁패과정에서 성립되었다고 할 수 있다. 우선 신라의 귀부로 인해 官謨田·畓과 麻田 등을 비롯한 신라 때의 공전이 그대로 고려의 공전으로 되었을 것이고, 후백제와의 전쟁에서도 상당액수의 공전이 창출되었을 것이다. 또 반고려적인 호족들이 제거되면서 그들이 소유하였던 토지 와 호족의 일원으로서 태조 자신이 본래부터 가지고 있었던 토지도 공전으로 편입되었을 것이다. 특히 후자는 왕실어료지로서의 내장전(왕실소유지)이 되었을 것으로 여겨진다. 한편 고려왕조가 성립된 이후 공전은 주로 개간을 통해 확대되어 갔다고 생각된다. 陳田의 개간을 장려하고 있는 광종 24년의 판문이⁰³³⁰⁾“光宗二十四年十二月判 陳田墾耕人 私田則初年所收全給 二年始與田主分半 公田限 三年全給 四年始依法收租” (≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 租稅). 그 일례라 하겠는데, 사전(사유지)의 경우보다 유리한 조건을 제시하고 있다는 점으로 보아 공전의 경작지는 개간을 통해서 적지 않게 증가되 었을 것으로 추측된다. 또, 국·공유지의 하나인 둔전의 경영이 주로 閑曠地의 개간을 통해 이루어지고 있었다는 사실도⁰³³¹⁾安秉佑,＜高麗의 屯田에 관한 一考察＞(≪韓國史論≫10, 1984) 참조. 이를 반영하는 것이다.

한편 사전(사유지)은 주로 相續·買得·贈與·奪占·開墾 등을 통해 형성되었다. 이미 신라 때에도 烟受有田·畓으로 불리는 백성들의 사전(사유지)이 광범위하게 존재하고 있었고, 고려에서도 사유지의 대표적 존재라 할 수 있는 민전이 있었다. 이러한 사전은 우선 상속을 통해 계속 사전으로 남아 있었다. 조업전·세업전·부조전·부모전·가전 등이 선조로부터 상속된 토지를 가리킨다는 것은 앞서 지적한 대로이고, “文契가 없는 父祖田은 嫡長子에게 우선 決給한다”고 한 예종 17년의 판문⁰³³²⁾≪高麗史≫권 85, 志 38, 刑法 2, 訴訟.과 충렬왕 때 李承休가 그의 외가로부터 2頃의 전지를 물려 받았던 사실⁰³³³⁾李承休,≪動安居士集≫, 雜著, 葆光亭記. 등은 사유지 상속의 좋은 실례이다. 이 밖에도 사유지로서의 조업전이 당연히 포함되어 있을 가산의 상속을 말해 주는 기사는 매우 많다. 매매와 증여도 사유지 형성의 한 방법이었다. 우왕 때 閑散軍으로 뽑힌 농민이 군마를 마련하기 위해 경작 중인 땅을 판 일,⁰³³⁴⁾≪高麗史≫권 81, 志 35, 兵 1, 五軍. 정중부의 난 때 간신히 살아 남은 林椿이 湍州에서 땅을 사게 되는 이야기⁰³³⁵⁾林　椿,≪西河集≫권 4, 寄山人悟生書. 등은 전자의 예이고, 通州副使 金用卿과 襄州副使 朴琠이＜三日浦埋香碑＞의 건립에 즈음하여 소유 토지를 기증한 일,⁰³³⁶⁾黃壽永 編,≪韓國金石遺文≫(一志社, 1981), 134∼137쪽.
李蘭暎 編,≪韓國金石文追補≫(亞細亞文化社, 1968), 28쪽. 姜邯贊이 開寧縣에 있던 그의 토지 12결을 軍戶에게 준 사실⁰³³⁷⁾≪高麗史≫권 94, 列傳 7, 姜邯贊. 등은 후자의 예이다. 특히 기진(증여)은 사유지로서의 사원전 증대에 있어 중요한 수단으로 작용하였다. 고려 일대를 통해 국왕을 비롯한 왕족 및 귀족은 물론이고 일반 백성들까지도 막대한 양의 사유지를 사원에 기진하였던 것이다. 玄化寺의 창건에 즈음하여 현종과 여러 궁원이 시납한 토지가 사유지임은 이미 언급한 바 있고, 靖宗 때 崔齊顔이 天龍寺·地藏寺 등에 시납한 토지,⁰³³⁸⁾≪三國遺事≫권 3, 塔像 4, 天龍寺. 충렬왕 때 이승휴가 看藏寺에 기진한 7∼8결의 토지⁰³³⁹⁾李承休,≪動安居士集≫, 雜著, 看藏寺記·看藏庵重創記. 등도 모두 사원의 사유지였다. 반면 불법적으로 남의 토지를 빼앗는 탈점은 주로 권세가들의 사유지 형성에 활용되었다. 물론 이러한 탈점은 사유지 뿐 아니라 수조지를 대상으로 하는 경우도 많았으나 역시 그 주류는 사유지였다고 생각되며, 비록 무신 집권기 이후에 본격화되었지만⁰³⁴⁰⁾이에 대한 보다 상세한 내용은＜農莊의 發達과 그 構造＞(≪한국사≫19, 국사편찬위원회, 1994 간행예정) 참조. 그 이전에도 탈점을 통한 사유지의 확대 현상은 나타나고 있었다. 李資謙 일파가 탈점한 토지의 환원을 명한 기록이나,⁰³⁴¹⁾≪高麗史節要≫권 9, 인종 5년 10월. 장인의 첩이 가진 토지를 탈점하였다가 조롱을 받았던 朴挺蕤의 사례가⁰³⁴²⁾≪高麗史≫권 98, 列傳 11, 朴挺蕤. 그 좋은 예이다. 한편 진전의 개간을 장려하는 광종 24년(973)및 예종 6년(1111)의 판문에서⁰³⁴³⁾≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 租稅. 알 수 있는 것과 같이 사유지는 개간을 통해서도 형성되었다. 여기서 말하는 진전은 비단 휴경지만을 의미하는 것이 아니라 개간 대상이 되는 보다 넓은 한광지까지 포함하는 것으로 보인다. 왜냐하면 미개간 한광지가 꽤 많이 있었으리라고 생각되는 당시에 굳이 휴경지만을 그 대상으로 삼을 필요가 없었기 때문이다. 특히 이 방법은 여러 차례의 전쟁으로 많은 경작지가 황폐화된 고려 후기에 세력 있는 양반귀족이나 향리들의 농장 확대에 적극적으로 활용되었다.⁰³⁴⁴⁾이에 대한 보다 상세한 내용은＜農莊의 發達과 그 構造＞(≪한국사≫19, 국사편찬위원회, 1994 간행예정) 참조.

이와 같이 다양한 과정을 통해 형성된 고려의 공전(국·공유지)과 사전(사유지)은 대체로 두 가지 형태로 경영되었던 것으로 분석된다. 먼저, 공전은 직영제와 전호제에 의하여 경영되었다. 직영제란 왕실이나 국가 또는 공공기관이 소유 토지(국·공유지)를 소속 노비나 주변 농민의 요역을 동원하여 경작하고 그 수확을 모두 확보하는 것이고, 전호제는 그 소유 토지를 농민에게 佃作(소작)시키고 일정한 비율의 조세(지대)를 수취하는 경영형태를 말한다. 국·공유지에서의 전호제 경영을 말해 주는 대표적인 것은 이미 여러 차례 언급한 바 있는 광종 24년의 개간 장려 기사이다.⁰³⁴⁵⁾“光宗二十四年十二月判 陳田墾耕人 私田則初年所收全給 二年始與田主分半 公田限 三年全給 四年始依法收租” (≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 租稅). 이에 따르면 개간된 공전(국·공유지)의 租(地代)는 3년 동안 면제되었다가 4년째부터 법에 따라 수취된다고 하였으므로, 그 공전은 개간자인 농민을 전호로 하는 전호제 경영에 의해 경작되었음이 거의 확실하다고 하겠다. 이 밖에 공전에서의 전호제 경영의 흔적은 1·2과공전의 구체적인 지목에서도 발견되고 있다. 즉 일부 내속노비를 제외한 나머지를 出郊시켜 토지(내장전)를 경작하여 납세케 한 태조의 조치는⁰³⁴⁶⁾≪高麗史≫권 93, 列傳 6, 崔承老. 외거노비를 전호로 하는 내장전에서의 전호제 경영을 말해 주는 좋은 예이다. 또 宮庄으로 抽減되어 결국 내장전이 된 泗州 民田의 농민들이 과중한 세를 부담하고 있었음을 전하는 현종 13년(1022)의 호부 奏文은⁰³⁴⁷⁾≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 經理. 농민을 전호로 하는 내장전의 전호제 경영을 의미하고 있다. 그리고 공해전의 일부를 이루는 公須田에서 조가 수취되었음을 말해 주는 문종 2년(1048)과 숙종 6년(1101)의 公須田租 관계의 판문,⁰³⁴⁸⁾≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 租稅·권 80, 志 34, 食貨 3, 祿俸 外官祿. 공해전을 포함하는 朝家田에 전호가 우선적으로 差定됨으로써 군인전의 경작이 차질을 빚고 있다고 한 예종 3년의 制文⁰³⁴⁹⁾“睿宗三年二月制 近來州縣官 祗以宮院朝家田 令人耕種 其軍人田 雖膏腴之壤 不用心勸稼 亦不令養戶輸糧 因此 軍人飢寒逃散 自今先以軍人田 各定佃戶”(≪高麗史≫권 79, 志 33, 食貨 2, 農桑) 현재 이 기록의 이해를 두고 전혀 입장을 달리하는 두 해석이 있는데, 이에 대해서는 이 책 제I편 3장 2절＜공해전＞참조. 등은 모두 공해전에서의 전호제 경영을 시사하고 있다. 또, 국·공유지 중 가장 규모가 컸을 것으로 생각되는 군둔전에서도 전호제 경영의 자취는 찾아진다. “河陰部曲民 100여 호를 嘉州 南屯田所로 이주시켜 佃作에 충당하자”는 현종 15년의 都兵馬使 奏文과,⁰³⁵⁰⁾≪高麗史節要≫권 3, 현종 15년 정월. “州鎭屯田軍 1대에 토지 1결씩을 지급하여 (경작케 하고) 旱田에는 결당 1석 9두 5승을 거두며 水田에서는 3석을 거두도록 한다”는 숙종 8년의 판문⁰³⁵¹⁾≪高麗史≫권 82, 志 36, 兵 2, 屯田. 등에 나오는「佃作」이나「收租」는 군둔전의 전호제 경영을 전제로 해서만 이해될 수 있는 것이다.⁰³⁵²⁾이 두 자료에 대한 이해 역시 전혀 입장을 달리하는 두 가지 견해가 제시되어 있는데 이에 대한 자세한 내용은 이 책 제I편 3장 3절＜둔전과 학전·적전＞참조.

한편 국·공유지가 직영제에 의해 경작되었음을 나타내는 기록도 적지 않게 발견된다. 우선 태조의 조치로 전호제 경영을 택하게 된 내장전이 그 이전에는 궁중 노비의 役使에 의한 직영제로 경영되었으리라는 사실은 어렵지 않게 짐작된다. 아울러 내장전의 경영이 점차 직영제에서 전호제로 옮겨 가는 추세에 있었다고 하더라도 일부는 아직 노비나 주변 농민의 요역 동원을 통해 경작되는 직영제 단계에 머물러 있었을 것으로 추측되기도 한다. 특히 군둔전은 ‘且耕且戍’라는 관념 하에 설치되었던 것이므로 주로 군졸의 노동력 동원을 통한 직영제 경영의 흔적이 이 곳에 가장 많이 남아 있다. “유사시에는 병기를 잡고 평시에는 둔전을 경작한다”던가,⁰³⁵³⁾≪高麗史≫권 82, 志 36, 兵 2, 屯田 공민왕 5년 11월. “둔전의 법은 屯戍하는 병졸로 하여금 전투도 하고 경작도 하게 함으로써 조운의 비용을 절약하는 것이다”⁰³⁵⁴⁾鄭道傳,≪三峯集≫권 8, 朝鮮經國典 下, 政典 屯田.고 하는 군둔전 경영의 원칙론적 설명은 차치하고라도, 의종 17년(1163)에 金光中이 麟州·靜州 관내의 섬에 방술군과 함께 설치한 둔전과⁰³⁵⁵⁾≪高麗史節要≫권 11, 의종 19년 3월. 부곡민의 사민이 시작된 현종 15년 이전의 가주 남둔전 등은 군졸을 동원한 직영제에 의해 경영되었을 것이다. 군둔전과 마찬가지로 관둔전 또한 직영제 경영을 원칙으로 하고 있었던 것으로 생각된다. 비록 고려 후기의 사례이지만 공민왕 때 南原府使가 된 李寶林이 향리들의 작폐를 제거하고 직접 둔전 경영을 장악하여 상당한 양의 곡물을 거둔 사실은⁰³⁵⁶⁾李　穡,≪牧隱文藁≫권 1, 記, 南原府新置濟用財記. 관에 의한 직접 경작을 보여 주는 실례이다. 한편 學田의 경우도 “國學에서 인재를 양성하는 비용이 너무 많이 들어 민폐가 심하니 종전의 제도를 폐지하자”는 숙종 7년 邵台輔의 上奏文을⁰³⁵⁷⁾≪高麗史≫권 74, 志 28, 選擧 2, 學校. 통해 볼 때 관노비나 주변 농민의 요역 동원에 의한 직영제로 경영되었음이 짐작된다. 그리고 조선시대의 籍田 운영을 고려한다면 고려의 적전 또한 적전에 배속된 노비나 또는 그 주변에 거주하는 농민들의 요역을 동원하여 경작되었던 것으로 이해된다.

이와 같이 국·공유지에서의 전호제 경영의 흔적은 고려 전기부터 내장전을 비롯한 공해전·군둔전 등에서 확인되며, 직영제 경영은 내장전·군둔전·관둔전·학전·적전 등에서 엿볼 수 있다. 특히 규모가 매우 컸으리라고 여겨지는 내장전·공해전 및 군둔전의 일부가 전호제로 경영되었음이 주목된다. 그리고 태조 때의 내장전과 현종 때의 가주 남둔전의 경우에서 보듯이 그 경영은 직영제에서 점차 전호제로 바뀌어 가는 추세에 있었다고 이해된다. 이처럼 고려 전기부터 전호제로 경영되는 국·공유지가 큰 규모로 존재하였고 또 점차 확대 일로에 있었으므로 국가는 이들 국·공유지에서의 조세 수취에 관심을 기울이지 않을 수 없었을 것이다.

다음으로 사전(사유지)은 자기경영의 방식으로 경작되기도 하였고 小作制(佃戶制) 형태로 경영되기도 하였는데, 자기경영은 소유 토지를 자신 및 그 가족의 노동력만으로 경영하는 순수 자기경영과 소유 노비나 雇工을 통해 직영하는 직영형 자기경영으로 나누어 볼 수 있다. 자기경영의 가장 좋은 실례는 사유지의 대표적 존재인 민전에서 찾아진다. 민전의 대부분은 당시 광범위하게 존재하였던 백정 농민이 조상 대대로 물려 받은 소규모의 토지였으므로 자신의 가족노동력에 의지하여 경작하는 순수 자기경영의 방식을 취하고 있었다. 그러나 모든 민전의 소유 규모가 작았던 것은 아니다. 민전 중에는 중앙의 양반 관료를 비롯하여 富民·豪右·豪富·民長 등으로 불리었던 지방 유력자들의 토지도 적지 않게 있었는데, 지방 관아의 재정적인 곤궁을 부민이 돕고 있는 사실⁰³⁵⁸⁾徐　兢,≪高麗圖經≫, 권 3, 城邑.을 고려할 때 그들의 소유 토지는 비교적 규모가 컸을 것으로 생각된다. 이와 같이 규모가 큰 유력자들의 민전은 가족노동력만으로는 경작될 수 없었으므로 일부는 소작되기도 하였겠으나 더러는 노비나 고공의 노동력을 이용한 직영형 자기경영으로 경작되기도 하였을 것이다. 민전 뿐 아니라 궁원전·사원전 등의 사유지에서도 이러한 자기경영, 특히 직영형 자기경영이 이루어지고 있었다. 당시 궁원과 사원에는 상당수의 노비가 예속되어 있었으므로 이들의 노동력 동원을 통한 궁·사원전의 직접 경작은 어렵지 않게 추측된다.

앞서 이야기 한대로 사유지의 대표적 존재인 민전의 대부분은 소규모로 존재하였고 순수 자기경영으로 경작되었다. 그러나 주로 양반이나 지방 유력자의 경우로 생각되지만 가족노동력의 한계를 넘어 서는 큰 규모의 토지를 소유한 사람도 있었지만, 오히려 소유한 토지가 적어 가족노동력이 남아 도는 형편임에도 불구하고 생계 유지가 곤란한 농민도 많았다. 이러한 상황에서 여유 토지를 가진 유력자가 여유 노동력을 가진 농민에게 소작을 주는 전호제(소작제) 경영이 자연스럽게 발생하였다. 양반이나 지방 유력자의 민전 뿐 아니라 사유지로서의 궁원전·사원전에도 이러한 전호제 경영이 있었다. 오히려 궁·사원전은 유력자의 민전보다 훨씬 규모가 컸기 때문에 이 전호제가 더욱 적극적으로 활용되었던 것으로 보인다. 이와 같은 전호제 경영에 참여한 소작인은 주로 백정 농민과 외거노비였다. 이들 가운데 자신의 토지가 전혀 없는 농민도 더러 있었겠으나, 적으나마 자기 소유의 민전이 있는 영세한 自小作 농민이 대부분이었다고 이해되고 있다. 이 밖에 사원전의 경우에는「隨院僧徒」나「在家和尙」등으로 불리면서 가족을 구성하고 있는 평민 출신의 하급 승려들도 소작인으로 참여하였다.⁰³⁵⁹⁾姜晋哲, 앞의 책, 155∼156쪽.
李炳熙,＜高麗前期 寺院田의 分給과 經營＞(≪韓國史論≫18, 서울大 國史學科, 1988), 70∼72쪽 참조. 사유지에서의 이러한 전호제 경영이 언제부터 시작되었는지는 정확히 알 수 없으나, 사전 개간지에서의 分半收取를 규정하고 있는 광종 24년의 판문을 고려할 때 고려 초기부터 있었다고 여겨진다. 또「전호」의 존재를 나타내 주는 기록이 예종 때 자주 보이고 있고,⁰³⁶⁰⁾≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 租稅 예종 6년·권 79, 志 33, 食貨 2, 農桑 예종 3년. 處干(佃戶)의 철폐를 논의하고 있는 충렬왕 때의 기사를⁰³⁶¹⁾≪高麗史≫권 28, 世家 28, 충렬왕 4년 7월 을유. 참작하면 사유지에서의 전호제 경영은 고려 전시기에 걸쳐 실재하였다고 생각된다. 특히 유력자들에 의한 대토지 소유가 크게 발달하였던 중기 이후로 전호제 경영은 더욱 일반화되었던 것으로 보인다.