공해전은 국가 공공기관의 운영경비를 조달하기 위해 지급된 토지로서 전지와 함께 시지도 지급되었으므로 公廨田柴라고도 불리었다. 여기서 말하는 국가 공공기관은≪高麗史≫食貨志 田制條 序文에 의하면 대체로 庄宅·宮院·百司·州·縣·館·驛을 그 범주로 하고 있었던 것으로 보인다. 장택은 왕실재정을 관장한 내장택이고, 궁원은 왕족이 거처하는 여러 궁전이며, 백사는 각종의 중앙 관청을 말한다. 그리고 주·현과 관·역은 모두 지방의 관아를 가리킨다. 그러므로 공해전은 분급 대상에 따라 크게 중앙 관청과 지방 관아 및 장택·궁원의 공해전으로 구분된다고 하겠다.

앞서 소개한 대로 공해전의 분급대상에 백사가 포함되어 있는 이상 중앙의 각 관청에 공해전이 분급되었을 것은 분명하다 하겠다. 뿐만 아니라 東宮의 사무를 관장하던 詹事府에 공해전 15결과 供紙 1戶를 분급토록 결정한 현종 14년(1023) 式目都監의 논의와,⁰⁴⁹⁴⁾≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 公廨田柴. 명종 때 中書省의 公廨田租를 탈취하였다가 여러 臺諫으로부터 탄핵을 받았던 曺元正의 사례⁰⁴⁹⁵⁾≪高麗史≫권 128, 列傳 41, 叛逆 2, 曹元正. 등에서도 중앙 공해전의 존재는 확인된다. 그러나 이 밖에 중앙 공해전의 실상에 대한 기록은 거의 보이지 않으므로 그 구체적인 내용은 알 수 없다. 다만 개경에 준하는 행정체계를 갖추었던 서경의 각 관사에 지급된 공해전의 내용을 통해서 그 윤곽만을 짐작할 수 있을 뿐이다. 명종 8년(1178)에 새로 개정된 西京公廨田 지급규정에 따르면 留守官에는 공해전 50결과 紙位田 272결 37부 7속을, 6曹에는 공해전 20결과 지위전 15결을, 法曹司에는 공해전 15결을, 諸學院에는 공해전 15결과 書籍位田 50결을, 文宣王의 油香田으로 15결을, 先聖의 유향전으로 50결을, 藥店에는 공해전 7결을, 僧錄司에는 공해전 15결과 지위전 15결을 각각 분급하도록 되어 있었다.⁰⁴⁹⁶⁾≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 公廨田柴. 여기서 서경의 공해전은 모든 관사에 공통적으로 분급된 공해전(일반공해전)과 특별한 용도를 가진 관사에 별도로 지급된 지위전·서적위전·유향전 등으로 이루어졌음을 알 수 있다. 일반 공해전은 관청의 일반적인 운영경비와 관리들의 午料(중식비) 및 皂隷 등 천역자들에 대한 보수를 마련하기 위해 설정된 토지였으며, 지위전은 공공의 용지를, 서적위전은 서적의 필사와 간행에 필요한 경비를, 유향전은 제사의 비용을 조달하기 위해 마련된 토지였다고 생각된다. 여기서 지위전이 일반공해전 못지 않은 비중을 지니고 있었던 점이 주목된다. 여하튼 서경공해전의 경우를 미루어 볼 때 일단 중앙의 모든 관청에도 그 비중에 따라 일반 공해전이 차등 지급되었을 것으로 판단된다. 이와 함께 대관청에는 지위전이, 國子監이나 翰林院·寶文閣 등의 교육 및 학술 관청에는 서적위전이 별도로 분급되었을 것이다.

한편 지방공해전은 주·부·군·현의 일반 군현은 물론이고, 향·부곡 등의 특수한 행정구역과 관·역과 같은 교통로의 요지에 설치된 기관 등에 골고루 지급되었다. 이 지방공해전의 지급규정이 마련된 것은 성종 2년의 일인데,≪高麗史≫食貨志의 公廨田柴條가 전하는 구체적인 내용을 정리하면 다음의 표 1·2·3 과 같다.

아래 표에 나타나 있듯이 지방공해전의 분급대상인 주·현 및 향·부곡 등은 그 곳의「丁」의 수에 따라 공해전의 액수가 달라지고 있다. 이 때의 丁은 대체로「人丁」으로 이해되는데,⁰⁴⁹⁷⁾姜晋哲,≪高麗土地制度史硏究≫(高麗大出版部, 1980), 196쪽. 이들의 숫자가 많은 고을은 사무가 번잡했을 뿐 아니라 일을 보는 관리들도 많았을 것이므로 자연히 많은 액수의 공해전이 할당되고, 그 반대의 경우는 적은 액수가 할당되었다고 생각된다. 그리고 관·역의 대·중·소 등급 역시 각각 담당하는 일의 다과에 따라 구분된 것으로 이해된다.

이러한 지방관아의 공해전은 위 표에서 알 수 있는 바와 같이 公須田·紙田·長田의 세 가지로 구성되어 있었다. 이 가운데 공수전은 조선 초기의 사정에 비추어 볼 때 관아 운영에 필요한 일반적인 경비, 예컨대 빈객의 접대 및 기타 잡다한 용도 등을 위해 설정된 토지인 것으로 여겨진다. 그런데 특기할 만한 것은 조선의 경우 외관의 녹봉 지급을 위하여 공수전과는 별도로 衙祿田이 설치되어 있었으나, 고려에서는 이 공수전의 수입으로 外官祿까지 지급하였다는 사실이다. “외읍 관리의 녹봉은 공수조로 지급한다”는 숙종 6년의 판문이⁰⁴⁹⁸⁾≪高麗史≫권 80, 志 34, 食貨 3, 祿俸 外官祿. 이를 잘 말해 준다. 그런데 “外官祿의 반은 左倉에서 지급하고 나머지 반은 외읍에서 지급하였다”는 기사를⁰⁴⁹⁹⁾≪高麗史≫권 80, 志 34, 食貨 3, 祿俸 序. 고려할 때, 외관록의 전액이 아니라 그 절반에만 공수전의 수입 즉 公須田租가 쓰였음을 알 수 있다. 그리고 紙田은 중앙공해전 및 서경공해전에 보이는 紙位田과 같은 것으로서 관아에서 필요한 사무용 종이를 조달하기 위한 재원으로 마련된 토지였다고 이해된다.

그러나 長田의 실체는 매우 모호하다. 우선 일반 주·부·군·현과 함께 수령이 파견되지 않았던 향·부곡·역에도 비슷한 규모의 장전이 있었던 것으로 보아 여기서 말하는 장전이 수령과 무관하다는 사실은 분명하다. 이와 관련하여 서로 견해를 달리하는 두 가지 주장이 제기되어 있어 주목을 끈다. 먼저 이를 향리의 수장인 戶長의 職田으로 보는 견해가 있다. 즉 위 공해전시 규정이 마련된 성종 때에는 향·부곡·역의 경우는 물론 일반 군현의 호장들도 단순히「長」으로만 호칭되었으므로, 여기서의 長은 곧 戶長이며, 장전 역시 호장에게 지급된 직전으로 보아야 한다는 것이다. 뿐만 아니라 5결에서 3결에 이르는 장전의 규모가 조선 초기의 향리들에게 분급한 人吏位田 5결과 비슷한 수준이었다는 점도 같은 사실을 반영한다는 것이다.⁰⁵⁰⁰⁾武田幸男,＜高麗·李朝時代の邑吏田＞(≪朝鮮學報≫39·40, 1966). 반면 長田의「長」이 호장이라는 데는 의견을 같이하면서도 장전의 실체에 대해서는 다음과 같은 세 가지 이유를 들어 의견을 달리하는 주장도 있다. 즉 고려의 호장은 조선의 향리와는 달리 그 사회적 지위가 매우 높았으므로, 5결에서 3결에 이르는 전을 호장의 직전으로 보기에는 액수가 지나치게 적다는 의문이 생긴다는 것이다. 다시 말해 갱정전시과 규정에 의하면 중앙 이속의 말단인 잡류도 17결을 받았으며 서리와 군인도 20결 이상을 받았는데, 호장의 직전이 이의 1/3에도 못미친다는 것은 이해하기 어렵다는 것이다. 또 장전이 호장의 직전이었다면 군인전이나 잡류전과 마찬가지로 역역(혹은 관직)에 대한 보수로서의 토지 지급을 규정한 일반 전시과의 계열에 포함되어야 할 일인데도, 이와는 계통을 달리하는 공해전시조에 규정되어 있다는 것도 이상하다는 것이다. 그리고 조선 초의 예에 비추어 볼 때 고려에서도 당연히 하급 향리에게 직전을 지급하였다고 여겨지는데, 왜 호장의 직전만이 공해전에 포함되어 지급되도록 규정되었는가 하는 문제가 생긴다는 것이다. 그러므로 위 공해전시조의 장전을 호장의 직전으로 보기보다는 외관의 녹봉과 같은 호장의 직무수당의 재원이 되는 토지로 해석하는 것이 옳다는 주장이다.⁰⁵⁰¹⁾姜晋哲, 앞의 책, 105∼108쪽. 따라서 현재로서는 장전의 실체를 정확히 규정하기는 어렵다고 하겠는데, 후자의 견해에 상당한 설득력이 있기는 하다.

지방의 관아에는 전지 외에 공수 시지라는 이름으로 땔감을 채취하는 시지도 지급되었다. 그 규정이 마련된 것은 성종 12년(993)의 일인데, 역시≪高麗史≫食貨志의 공해전시조에 기술된 내용을 정리하면 다음 표 4·5와 같다.

위 표에서 알 수 있듯이 시지 또한 전지의 경우와 같이 인정의 다과에 따라 분급되었는데, 표의 내용과는 별도로 12목의 경우는 丁의 다과에 관계 없이 100결을 지급하였으며, 知州事는 100丁 이하라도 60결을 지급하도록 규정하였다. 그리고＜표 5＞에 보이는 東西道는 양계를 제외한 일체의 驛路를 가리키는 것이고, 동서남북의 小路驛은 동서도와 양계의 소로역을 모두 합쳐 가리키는 것인 듯하다. 한 가지 특기할 만한 것은 전지의 경우는 소액이나마 館에까지 지급하였으나 시지는 그렇지 않았다는 점이다.

그런데 이러한 지방공해전 규정의 제정은 지방통제의 강화와 시기를 같이 한다는 점에서 주목된다. 앞에서도 이야기하였지만 이의 지급규정이 마련된 것은 성종 2년의 일인데, 이 때는 고려의 지방 통치기구가 막 정비되기 시작한 시기였다. 외관의 파견을 건의한 崔承老의 주장에 따라 12목을 설치하고 지방관을 파견한 것도, 개국 이래로 堂大等·大等을 자칭하면서 兵部·倉部 등 중앙정부에 비견할만한 독자적인 행정조직을 갖추고 있었던 호족들을 새로운 향리직제에 편입시킴으로써 그 세력을 약화시킨 때와 같은 해의 일이다. 그리고 널리 알려진 대로 이후 지방 통치제도는 더욱 정비되어 갔던 것이다. 따라서 지방공해전 규정의 제정은 그 이후 본격적으로 전개된 지방 통치기구의 정비를 위한 선결 작업의 하나였다는 의미를 지닌다고 생각된다.

이러한 지방공해전과는 달리 庄宅·宮院의 공해전에 대한 기사는 매우 희소하다. 장택공해전에 대해서는 앞서 소개한 바 있는 食貨志 田制條의 序文 기사가 전부이며, 궁원공해전의 경우는 “여러 궁원들이 관리하는 공해전 중에서 아직 科式대로 稅를 거두지 못한 것이 있으면 경술년을 기한으로 모두 면제해 주라”고 하는 고종 40년(1253)의 宣旨⁰⁵⁰²⁾≪高麗史≫권 80, 志 34, 食貨 3, 賑恤 恩免之制. 하나가 더 보일 뿐이다. 그러나 이것도 궁원공해전의 존재를 재확인시켜 줄 뿐 그 구체적인 실상을 알려 주는 것은 아니다. 따라서 현재로서는 장택 및 궁원공해전의 구체적인 내용은 알 수 없다고 하겠다.