토지의 사유가 인정되었던 고려시대에는 광대한 규모의 사유지가 있었다. 이른바 民田이라 불리는 것이 그 대표적인 존재이다. 이 밖에 궁인이나 사원도 사유지를 가지고 있었다. 그리고 그 소유자는 매매·증여·상속 등의 권리를 자유롭게 행사할 수 있었으며, 국가는 여러 가지 방법으로 그 소유권을 보호해 주었다. 그러나 한편으로 국가는 “모든 토지는 왕의 것이다”고 하는「동양적 왕토사상」을 이념적 바탕으로 하여 이들 사유지, 특히 민전에서 생산되는 수확의 일부를 수취할 수 있는 권리를 행사하였다. 수조권이라 불리는 것이 그것이다.¹⁰⁰⁹⁾이러한 내용에 대해서는 이 책 제I편 2장 2절＜민전＞참조. 바로 이 수조권에 입각하여 국가가 사유지, 특히 민전 소유자로부터 거두어 가는 생산량의 일부가「租稅」(田租：民田租)이다.

그러나「조세」의 개념이 그렇게 간단한 것만은 아니다. 본래 조세는 서로다른 개념을 지닌「租」와「稅」의 합성어였다. 즉 사유지의 소유자가 국가나 국가가 지정하는 개인(개인수조권자)에게 내는 田租를「조」라 하고, 개인수조권자가 자신이 받은 전조의 일부를 다시 국가에 내는 부담을「세」라 하였다. “모든 공전과 사전의 조를 水田 1결은 糙米 30두로 하고 旱田 1결은 잡곡 30두로 하며, 陵寢·倉庫·宮司·公廨·功臣田 외의 토지를 가지고 있는 사람은 모두 수전 1결에 白米 2두를 세로 내고 한전 1결에 黃豆 2두를 세로 낸다”고 한 과전법 규정이¹⁰¹⁰⁾≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 祿科田. 이러한 사실을 잘 말해 준다. 공·사전(收租地)을 막론하고 1결에서 내야 할 조미 및 잡곡 30두를「조」라고 표기하고 있는데, 이것은 당시 결당 생산량을 300두(20석)로 상정파고「什一租法」을 적용하여 거둔 전조였다. 그리고 ‘능침·창고·궁사·공해·공신전 외의 모든 토지’라고 하였을 때의 ‘모든 토지’는 사유지가 아니라 개인수조지인데, 이 개인수조지의 보유자가 국가에 내는 결당 2두의 백미와 황두가 바로「세」였던 것이다.

그런데「조」와「세」의 개념이 이렇게 구분되어 쓰여진 것은 과전법 규정이 처음은 아니다. 이미 고려 전기부터 있어 왔던 일이다. 각종 재해로 인해 4分 이상의 손실이 생겼을 때 租를 면제해 준다고 한 성종 7년의(988) 判文과,¹⁰¹¹⁾≪高麗史≫권 80, 志 34, 食貨 3, 賑恤 災免之制. “東京 행차시 통과하였던 주현의 금년 田租를 감해 주었다.”고 한 성종 16년의 기사에¹⁰¹²⁾≪高麗史≫권 80, 志 34, 食貨 3, 賑恤 恩免之制. 보이는 조 등은 모두 전조를 의미한다. 이 외에도 조가 전조의 의미로 사용된 예는 무수히 많다. 그리고 “문무 양반과 여러 궁원의 토지를 30결 이상 받으면 1결에 으레 5升을 세로 거둔다”고 규정한 현종 4년(1015)의 판문이나,¹⁰¹³⁾≪高麗史≫권 78, 志 34, 食貨 1, 田制 租稅. 10負에 米 7합 5작을 내게 하여 결국 20결에 米 1석의 전세를 내도록 규정하였다고 하는 문종 23년(1069)의 기사에¹⁰¹⁴⁾위와 같음. 나오는 稅¹⁰¹⁵⁾≪高麗史≫권 80, 志 34, 食貨 3, 賑恤 災免之制 문종 15년 2월.(田稅)는 모두 개인 수조권자가 자신이 받은 전조의 일부를 국가에 바치는 부담을 뜻하고 있다. 이렇게 조와 세는 기본적으로 개념이 다른 용어였지만 엄격하게 구분되어 사용된 것만은 아니어서 세가 조의 의미로 쓰인 경우도 적지 않았다. “지난 해 密城 관내의 군현이 홍수로 인해 농사에 손실을 입었으므로 금년의 夏稅를 감해 주어야 한다”고 하였을 때의 稅(夏稅)의 실체는 앞서 언급한 성종 7년의 판문(災免規定)에 비추어 볼 때 전조임에 틀림없다. 또 “우리나라의 田制는 漢의 限田制를 본받아 10분의 1만을 稅로 하였을 뿐이었다”고 기술한 白文寶 箚子의¹⁰¹⁶⁾≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 租稅 공민왕 11년. 세도 십일조로서의 전조를 가리키고 있음이 분명하다. 뿐만 아니라 세는 賦稅 일반의 뜻으로 쓰이기도 하였다. 이른바 租·庸·調를「三稅」로 표현하고 있는 것이¹⁰¹⁷⁾≪高麗史≫권 28, 世家 28, 충렬왕 4년 7월 을유 및 권 80, 志 34, 食貨 3, 賑恤 水旱疫癘賑貸之制 고종 13년 3월. 그 단적인 실례이다. 또「貢稅」¹⁰¹⁸⁾≪高麗史≫권 80, 志 34, 食貨 3, 賑恤 恩免之制 의종 23년 4월·고종 40년 6월.「雜稅」¹⁰¹⁹⁾≪高麗史≫권 80, 志 34, 食貨 3, 賑恤 災免之制 고종 42년 3월.의 세도 부세 일반의 뜻이며, 여러 군현의 미납된 稅 및 常徭·雜貢을 면제시켜 주는 조치의¹⁰²⁰⁾≪高麗史≫권 80, 志 34, 食貨 3, 賑恤 恩免之制 충렬왕 24년 정월 충선왕 즉위 下敎. 세도 같은 의미이다.

한편 租도 전조의 의미로만 사용된 것은 아니다. 佃戶制로 경영되는 토지의 소작료도 租라 하였다. “處干은 남의 토지를 경작하여 租를 그 주인에게 내고 庸과 調는 官에 바치니 곧 佃戶이다”고 하는 충렬왕 4년(1278) 기사의¹⁰²¹⁾≪高麗史≫권 28, 世家 28, 충렬왕 4년 7월 을유. 조는 사유지(주로 민전)의 전호가 주인에게 바치는 소작료임이 분명하다. 사유지 뿐 아니라 개간 장려 기사로 유명한 광종 24년(973)의 판문에서 알 수 있듯이 국·공유지에서의 소작료도 조라고 불렀다. 즉 “陳田을 개간한 사람에게 사전이면 첫 해에는 수확의 전부를 주고 2년째부터 田主와 分半하며, 공전이면 3년 동안은 수확의 전부를 주고 4년째부터 비로소 법에 따라 租를 거둔다”¹⁰²²⁾≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 租稅.고 하였을 때의 조의 실체는 국·공유지에서의 소작료라고 판단된다. 수확량을 전주와 분반하는 사전이란 다름 아닌 사유지이고, 이러한 사전과 함께 쓰인 공전은 사유지의 상대 개념인 국·공유지로 이해되므로 결국 이 국·공유지에서 거두는 租는 소작료일 수밖에 없는 것이다.¹⁰²³⁾公田·私田의 개념과 그 구분에 대해서는 이 책 제Ⅰ편 2장 1절＜공전과 사전＞참조. 이 밖의 “공전의 조는 4분의 1을 취한다”고 규정한 성종 11년의 판문도¹⁰²⁴⁾≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 租稅. 국·공유지에서의 소작료를 조로 칭한 하나의 예가 될 것이다.¹⁰²⁵⁾여기에 나오는 公田의 실체가 국·공유지일 수밖에 없다는 사실에 대해서는 다음 절에 자세히 언급될 것이다. 또「公廨田租」니「公須田租」니 하는 것들도¹⁰²⁶⁾“元正 又奪中書省公廨田租”(≪高麗史≫권 128, 列傳 41, 曹元正).
“諸道館驛公須田租……儲峙以支廩給 餘租各輸州倉”≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 租稅 문종 2년). 국·공유지의 하나인 공해전에서의 소작료를 말하는 것이다. 현재 이러한 사유지에서의 소작료를 흔히 私田租, 국·공유지에서의 소작료를 公田租라 부르고 있다.

이와 같이 조는 전조와 소작료의 개념으로, 세는 수조권자가 전조의 일부를 국가에 내는 부담이라는 의미와 전조 및 부세 일반의 개념으로 사용되었으므로 각종의 기록에 나오는 조와 세의 실체를 파악할 때는 세심한 주의가 필요하다. 따라서 고려시대의 조와 세의 내용은 사유지의 소유자(주로 민전주)가 수조권을 가진 국가나 개인에게 내는 전조(민전조), 사유지에서의 소작료인 사전조, 국·공유지에서의 소작료인 공전조,¹⁰²⁷⁾사료상으로 ‘公田租·私田租’라는 용어는 收租權의 귀속에 따라 공전·사전이 구분되었던 것과 마찬가지로 국가수조지와 개인수조지에서의 民田租를 의미하는 경우가 보다 많다. 그러나 이러한 공·사전조의 실체는 민전에 대한 조세이기 때문에 민전조에 포함시키고, 용어의 혼란을 피하기 위해 여기서는 공전조·사전조를 각각 국·공유지와 사유지에서의 소작료라는 개념으로 한정시켜 쓴다. 그리고 수조지를 보유한 개인이 자신이 받은 전조의 일부를 다시 국가에 바치는 전제 등 네 가지로 이루어졌다고 할 수 있다. 그러나 이미 언급하였듯이「조세」라는 용어 자체는 대부분의 경우「민전조」의 뜻으로 사용되었다.