고려시기 세제의 기본형태는 위에서 살펴 본 조세·공부·요역이었지만, 이외에도 잡세라는 세목이 있었다. 그러나 잡세에 대한 사료가 거의 없으므로 학자들마다 잡세의 종류조차 틀리는 등 그 구체적인 내용에 대해서는 잘 알 수가 없는 형편이다.

우선 잡세에 대해서는 1930년대 후반에 그 종류에 대해서 간략하게 다룬 연구가 있은 이후로¹²⁴⁸⁾白南雲은＜封建的收取樣式의 諸形態＞(≪朝鮮封建社會經濟史≫上, 改造社, 1937)에서 임시세와 잡세라는 항목을 두어 설명하고 있는데, 잡세의 종류로는 品米·品布·品銀·無端米·官職稅·船稅·海稅·品馬·商稅·鹽稅·巫匠稅·工匠稅를 들고 있다. 今堀誠二는＜高麗賦役考覈＞(≪社會經濟史學≫9-3·4·5, 1939)에서 고려시기 세제 가운데 租·役·調를 제외한 모든 세제를 편의상 잡세로 명칭하면서, 그 종류를 부담하는 대상에 따라 두 가지로 나누고 있다. 예컨대 하나는 일반 국민이 부담하는 것으로 鹽稅·上供·耗米·義倉米·輸京價를 들고 있다. 또 하나는 특수한 사람을 대상으로 하는 田稅·別供·柴炭供·山稅·魚梁稅·船稅·商稅·職稅·戶稅 등과 제주도민이 내는 세를 들고 있다. 진전이 전혀 없다가 1985년에 이를 언급한 논저가 발표되었다.¹²⁴⁹⁾李惠玉,≪高麗時代 稅制硏究≫(이화여자대학교 박사학위논문, 1985). 하지만 이 논저 역시 잡세의 종류로 들고 있는 鹽稅·海稅·船稅·魚梁稅 중에서 염세 외에는 아무런 설명도 없이 그저 이름만 언급하고 있는 실정이다. 이와 같이 잡세에 대한 논의가 거의 없었고, 또 몇몇의 논고가 있었다 하더라도 극히 소략할 수밖에 없는 결정적인 이유는 역시 전무하다시피 한 자료에 기인하는 것이다. 따라서 잡세의 구체적인 내용을 살펴 보는데 많은 애로가 있지만 기존의 연구성과를 바탕으로 우선「잡세」라는 용례에 대해 검토해 보고, 그 다음으로 잡세의 종류에 대해 알아 보도록 하겠다.

먼저 잡세라는 용어가 단순히 잡다한 세를 일괄하여 편의적으로 부르는 것인지 아니면 국가에서 어느 정도 세제의 한 분야로 규정된 명칭인지 살펴 볼 필요가 있다.

≪高麗史≫食貨志의 기록을 살펴 보면 공부에 대한 사료 끝에 따로 잡세와 관련된 부분이 나오는 것을 알 수 있다. 예를 들면 공부와 관계되는 우왕 14년(1388)의 기사가 나오고 그 다음으로 선종 5년(1088)에 잡세를 정한다는 기록이 나오는 것이다.¹²⁵⁰⁾≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 貢賦. 또 고종 42년(1255)의 기사에서는 삼세 외에 잡세를 면제해 주도록 명령을 내리고 있다.¹²⁵¹⁾≪高麗史≫권 80, 志 34, 食貨 3, 恩免之制. 따라서 이와 같은 사례로 미루어 보면, 잡세라는 용례가 그저 막연하게 잡다한 세를 일괄해서 부르는 명칭이 아니라 제도적으로 정해진 세목임을 알 수 있다.

다음으로 잡세의 내용에 대해서 살펴 보면, 기존의 연구자들이 파악하고 있는 잡세의 종류에는 다소 문제가 있음을 알 수 있다. 왜냐하면 잡세의 내용 중에서 鹽稅·船稅·海稅·山稅·魚梁稅·商稅 등은 잡세로 이해되지만 이들을 제외한 나머지의 세는 잡세로 볼 수 없는 것이기 때문이다.¹²⁵²⁾기존의 연구자들이 파악한 잡세의 종류를 이해하기 쉽도록 간단히 도식화하면 다음과 같다.

위의 도표 가운데 ①에서 ⑦까지는 연구자들 중 적어도 두 사람 이상이 잡세로 이해하고 있는 경우이며, 한 사람의 연구자만 잡세로 인정하는 경우는 편의상 ⑧로 처리하였다. 우선 ①∼⑥은 잡세이지만, ⑦의 관직세는 그 대상이 일반군현민이 아닐 뿐더러 임시세의 성격을 지니므로 잡세로 볼 수 없다. 또 ⑧의 내용 중 백남운이 지적한 것은≪高麗史≫식화지 과렴조에 수록되어 있는 임시세이다. 한편 今堀誠二가 지적한 상공과 별공은 공물이며, 제주도민의 세는 지역적 특성상 말을 바치는 것인데 이 역시 공물로 보아야 할 것이다. 그리고 모미나 의창미 및 수경가는 조세와 관련된 것이므로 조세에 첨가하여 징수하였지 특별히 잡세라 하여 부과하지는 않았을 것이다. 마지막으로 호세에 대하여 인용한 사료는 세의 부과를 토지의 다과로 하지 않고 호의 크기로 해서 불합리하다는 점을 지적한 내용이므로 잡세와는 무관한 내용이다(≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 租稅 우왕 9년 8월 참조). 따라서 일단 잡세의 종류로 의심되는 것은 논외로 하고 잡세의 범주에 드는 세만을 택하여 검토해 보기로 하겠다.

고려사회에 있어서 염세는≪高麗史≫의 식화지에 따로 鹽法이라는 항목을 설정하여 소금의 이익이 최대라고 밝히고 있을 정도로 국가의 중요한 수입원이었다. 고려 전기의 소금생산은 일찍부터 농업에서 분리되어 거의 전업적으로 생산에 종사하는 鹽戶에 의해 주로 행해졌으며, 이들 가운데 일부는 특수생산 집단인「鹽所」로 편성되었다. 그런데 소금 생산에서 그 주류가 염호인지 아니면 염소인지에 대해서는 두 가지 견해가 있다. 하나는 염호가 주된 생산자이며, 염소제는 왕실이나 국가 중앙부에서 필요로 하는 소금을 직접 확보하기 위해 보충적으로 시행한 것으로 보고 있다.¹²⁵³⁾權寧國,＜14세기 榷鹽制의 成立과 運用＞(≪韓國史論≫13, 서울대, 1985), 6∼7쪽. 또 다른 견해는 소금생산에 풍부한 자연적 조건을 갖춘 연해 촌락들이 대부분 염소로 지정되어 이들이 소금생산량의 대부분을 생산하였다는 것이다.¹²⁵⁴⁾姜順吉,＜忠宣王의 鹽法改革과 鹽戶＞(≪韓國史硏究≫48, 1985), 85쪽. 그러나 소금 생산의 주류를 달리 보더라도 염세의 성격은 별반 차이가 없다. 왜냐하면 소금 생산의 주류가 염소민이라 하더라도 염소는 생산한 소금을 모두 국가에 바친 것이 아니라 일정액만을 염세로 바치고, 나머지는 자유로이 판매하여 생계비를 조달했던 것이다.

그러므로 고려 전기에 있어서 鹽稅란 소금의 생산자로부터 일정하게 징수하던 세로 정리할 수 있겠다. 하지만 염세에 대한 기사는≪高麗史≫염법조의 서문에서 고려 초의 제도에 대해서는 전혀 참고할 만한 자료가 없다고 할 정도로 고려 전기와 관련된 기사는 거의 없다. 따라서 충렬왕 5년(1279)의 고려 후기 기사에서 그 편린을 엿볼 수밖에 없다. 사신을 여러 도에 파견하여 염호를 점검하고 세를 징수하도록 명령을 내리고 있는데,¹²⁵⁵⁾≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 貢賦. 여기서의「세」란 염호가 생산한 소금을 공납하는 것으로서「염세」를 가리킨다. 이와 같이 염세의 명목으로 징수된 소금은 굶주린 민을 진휼하는 데 사용되거나, 국가에 공이 있는 신하에게 하사되거나, 목장에서 낙타의 먹이로 사용되기도 했지만, 대부분은 경성·서경 등지에서 판매하여 국가의 재정수입으로 충당되었다.¹²⁵⁶⁾姜順吉, 앞의 글, 60쪽.

이처럼 염호로부터 염세를 징수하는「징세제」의 형태는 충선왕 때 염법을 개혁한 후「전매제」가 시행되면서, 소금 소비자가 내는 소금값의 형태로 변하였다. 물론 징세제 하에서도 소금 소비자가 내는 세가 염세였음은, 충렬왕 7년(1279) 5월의 기사에서 경성의 饑民들에게 9월까지 염세를 감면해 주도록 한 데서¹²⁵⁷⁾≪高麗史≫권 80, 志 34, 食貨 3, 賑恤 災免之制. 알 수 있다. 그러나 그 비중에서 염호가 내는 염세가 주된 것인데 반하여 전매제 하에서는 소비자가 내는 세가 주된 것으로 바뀌게 되었다. 어쨌든 충선왕 때 전매제가 시행되자 그 동안 내고·상평창·도염원·안국사 및 궁원, 내외 사원으로부터 탈점된 염분은 관에 납입토록 하고 있다. 또 소금의 가격은 1근에 64석, 포 1필에 2석으로 하여 이것으로 예를 삼아 소금이 필요한 자는 모두 의염창에 나가 사도록 하고, 군현인은 모두 본관의 관사에 가서 포를 바치고 소금을 받도록 하고 있다.¹²⁵⁸⁾≪高麗史≫권 79, 志 33, 食貨 2, 鹽法 충선왕 원년 2월. 여기서의 포는 염가포¹²⁵⁹⁾위와 같음.·염세포·염세 등으로¹²⁶⁰⁾≪高麗史≫권 80, 志 34, 食貨 3, 賑恤 災免之制 공민왕 5년 6월·9년 4월. 부르기도 하는데, 이것은 소금 소비자가 내는 염세를 뜻한다. 예컨대 징세제 하의 염호는 생산량의 일부인 정액 즉 염세를 부담하는데 반해, 전매제 하에서 염호는 생산량의 전부인 貢鹽을 부담하게 됨으로써¹²⁶¹⁾權寧國, 앞의 글, 26쪽.
姜順吉, 앞의 글, 77∼78쪽. 염세는 염호가 내던 세납의 형태에서 소금 소비자가 내는 세납으로 그 성격이 변하게 되었다.

그러나 소금 전매제는 염호의 도산으로 인한 생산의 감소 및 유통부문에서의 권세가와 중간관리들의 농간까지 겹쳐 제대로 시행되지 못하였다. 예컨대 서울의 점포에서 판매하는 소금이 모두 권세가에게 돌아가고 미천한 자에게는 미치지 않는다든지,¹²⁶²⁾≪高麗史≫권 79, 志 33, 食貨 2, 鹽法 충숙왕 8년 3월. 소금을 수집·전매하는 염장관이 염가포만을 먼저 징수하고 염을 지급하지 못하는 사례가 10에 8·9나 될 정도였다.¹²⁶³⁾≪高麗史≫권 79, 志 33, 食貨 2, 鹽法 충숙왕 5년 5월. 이러한 현상은 시간이 지날수록 심해져 공민왕대가 되면 소금 구매자가 염가만을 납부하고도 10년이 지나도록 소금을 지급받지 못하는 경우도 있었다.¹²⁶⁴⁾≪高麗史≫권 79, 志 33, 食貨 2, 鹽法 공민왕 19년 12월. 이러한 경향으로 말미암아 공민왕대 이후로는 염가포가 염세의 새로운 항목으로 고정되었다.¹²⁶⁵⁾權寧國, 앞의 글, 42쪽과 姜順吉, 앞의 글, 67쪽에서도 이와 같이 지적하였다. 즉 관에서 소금을 지급하지 않는데 민은 다만 포만 납부하는 것이 관례화 되었고, 이러한 결과 민의 염세포를 1년 동안 3분의 1로 줄이라는 교서까지 나오게 되었던 바, 이는 소금의 지급과 관계없이 염세가 징수되었음을 보여주는 것이라 할 수 있다.¹²⁶⁶⁾≪高麗史≫권 80, 志 34, 食貨 3, 賑恤 恩免之制 공민왕 5년 6월. 따라서 염세는 상요·잡공과 더불어 감면의 대상이 될 수 있었던 것이다.¹²⁶⁷⁾≪高麗史≫권 80, 志 34, 食貨 3, 賑恤 災免之制 신우 원년 윤 9월.

이와 같이 소금 전매제 하에서「納布收鹽」방식은 민에게 소금의 지급과는 무관하게 염세라는 새로운 형태의 과세로 등장하게 되었는데, 이러한 폐단은 조선 초에 이르러 폐기되었다. 조선의 염법은 염간(鹽干)으로 하여금 소금을 납공케 하는 고려의 방식을 채택하였지만, 이와 아울러 강력한 전매정책의 소산인 납포 수염 방식을 폐기하고 시가의 고저에 따라 소금값을 치르게 함으로써 민의 편의를 도모하고, 私鹽을 양성화하는 새로운 방식을 함께 채택하였던 것이다.¹²⁶⁸⁾劉承源,＜朝鮮初期의 鹽干＞(≪韓國學報≫17, 1979, 겨울), 34∼37쪽. 염세와 관련된 기록은 어느 정도 남아 있으므로 비교적 상세하게 살펴 볼 수가 있지만, 이 외의 잡세에 대한 것은 거의 기록이 없다시피 하므로 소략하게 다룰 수밖에 없겠다.

船稅는 배를 소유한 사람으로부터 징수하는 세인데, 이 때의 배는 어선도 있었지만 漕運用의 배도 상당한 비중을 차지했던 것 같다. 조선 초의 사례이긴 하지만, 공·사의 조운선이 동서의 강에 폭주하므로 그 세를 거두어 국용에 보태니 이로움이 많다는 데서, 고려 때의 사정도 이와 비슷하였을 것으로 짐작할 수 있다.¹²⁶⁹⁾鄭道傳,≪三峯集≫권 13, 朝鮮經國典 上, 賦典 船稅. 본래 선세는 배를 소유한 사람으로부터 징수하는 것이 원칙이지만, 해안지방의 사람들은 배가 없어도 선세를 부담하므로 이 때문에 연해 주군의 민이 도망하여 조운이 정지될 정도였다.¹²⁷⁰⁾≪高麗史≫권 79, 志 33, 食貨 2, 科斂 충혜왕 4년 3월. 그런데 염세가 도를 단위로 징수된 것과 달리 전세는 국가에서 주군을 단위로 수취한 것 같다. 요컨대 염세의 경우에는, 여러 도의 염가포 수입이 4만 필이라든지, 각 도의 염세를 면제시키라는 데 비해,¹²⁷¹⁾≪高麗史≫권 79, 志 33, 食貨 2, 鹽法 충선왕 원년 2월 및 권 80, 志 34, 食貨 3, 賑恤 災免之制 공민왕 5년 6월·9년 4월. 선세는 금주·홍주의 어량세와 선세를 면제하라는 데서 보는 바와 같이 주를 수취단위로 하고 있다.¹²⁷²⁾≪高麗史≫권 129, 列傳 42, 叛逆 3, 崔忠獻 附 沆. 어량세에 대해서는 뒤에 다시 언급하겠지만, 잡세 중에서 어량세와 선세만 주를 단위로 수취하였던 이유는 연해 지방의 주민만 부담한다는 성격 때문으로 생각된다.

한편 海稅라는 것이 있었다.¹²⁷³⁾≪高麗史≫권 124, 列傳 37, 閔渙. 구체적으로 무엇에 대한 세인지는 알 수 없지만, 선세와 마찬가지로 연해지방의 주민에게 부과된 세였을 것임은 확실하다.

산에 있는 모든 나무는 나무의 크기나 종류에 따라 세율이 다르게 정해져 있을 정도로 중요한 세입 대상이었다. 선종 5년(1089)에 밤나무와 잣나무의 큰 것은 3되, 중간은 2되, 작은 것은 1되로 하고, 옻나무는 1되씩 징수하도록 하고 있다.¹²⁷⁴⁾≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 貢賦 선종 5년 10월. 이와 같이 나무 한 그루마다 정해진 세율에 따라 징수된 山稅는, 충혜왕 4년(1344) 강릉도에서 산세 솔방울 3천 석을 바쳤다고¹²⁷⁵⁾≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 貢賦 충혜왕 후 4년 11월.하는 데서, 각 도에 취합되어 국가에 납부되었던 것을 알 수 있다. 산의 소유는 나무의 과실을 얻을 뿐 아니라 건축재목을 확보하는 데도 이득이 많으므로 권세가들이 산을 점탈하여 민으로부터 직접 산세를 무겁게 징수함으로써 국용이 궁핍하고 민생이 쇠잔해지는 폐단이 생겼다. 이 때문에 공민왕 5년(1356)에는 산림을 繕工監에 소속시켜 철저하게 단속하고 산세를 낮추어 민의 부담을 덜도록 명령을 내리고 있다.¹²⁷⁶⁾≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 貢賦 공민왕 5년 6월 下旨.

다음은 어업과 관계있는 사람으로부터 징수하는 魚梁稅가 있는데,¹²⁷⁷⁾≪高麗史≫권 129, 列傳 42, 叛逆 3, 崔忠獻 附 沆. 앞서도 지적했듯이 선세와 마찬가지로 연해지방의 주민이 수취대상이었을 것이다. 어량 역시 산림과 마찬가지로 권세가가 탈점하여 직접 민에게 중세를 수탈하므로 공민왕은 산림에 대한 조치와 더불어 어량을 司宰監에 소속시켜 관유화하였다.¹²⁷⁸⁾≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 貢賦 공민왕 5년 6월. 산택에 대한 공민왕대의 시책은 조선왕조에 그대로 계승된 듯하다.¹²⁷⁹⁾鄭道傳,≪三峯集≫권 13, 朝鮮經國典 上, 山場水梁. 한편 관문과 나루를 통과할 때는 일종의 통과세인 商稅가 일찍부터 징수되었다. 이러한 것은 예종 원년(1106)에 마땅히 관문과 나루의 상세를 폐지해야 한다는 기사에서 확인된다.¹²⁸⁰⁾≪高麗史節要≫권 7, 예종 원년 7월. 그런데 예종이 상세의 폐지를 명령한 이유는 화폐사용을 활성화하기 위해 내린 일시적 조치일 뿐, 교통요지에서의 상세는 그대로 존속했으리라 생각된다.

마지막으로 들 수 있는 잡세의 종류로는 麻田에 대한 세가 있다. 마전에 대한 세율은 선종 5년 잡세를 제정하면서 만들어졌는데, 마전 1결에 대해 生麻11兩 8刀, 白麻 5兩 2目 4刀를 징수하도록 하고 있다.¹²⁸¹⁾≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 貢賦 선종 5년 10월. 직물류 가운데 유독 마전에 대해서만 잡세가 규정된 이유는, 화폐로서의 필요성이 컸을 뿐 아니라 재배면적이 광범위해 세입의 가치도 컸기 때문이었을 것이다.

지금까지 잡세가 제도적으로 규정된 세 항목이라는 점과, 잡세의 내용에 대해 살펴 보았다. 잡세의 종류로는 염세·선세·해세·산세·어량세·상세·마전에 대한 세가 있었다. 이 중에서 산세와 마전의 경우를 제외하고는 세율이 어느 정도였는지 알 수가 없다.¹²⁸²⁾어량세의 세율은 조선 초의 예가 참고될 수 있을 것 같다.≪經國大典≫권 2, 戶典 雜稅條에 의하면, 孤島와 草島에서 고기를 잡는 왜인의 선박에 대해 세를 받아 천과 바꾼다. 즉 큰 배이면 물고기 200마리, 보통 배이면 150마리, 작은 배이면 100마리를 받았다. 그리고 잡세의 종류 중에서 산세, 어량세, 마전에 대한 세는 공물의 내용과 상치될 수 있는 소지가 있다. 또 어량세 같은 것은「어량소」가 설치되어 있었으므로 고려 후기에 소의 해체와 더불어 잡세로 정착된 것이 아닌가 생각된다. 어쨌든 잡세의 성격이 현물세라는 점에서 공물 특히 별공과의 경계가 분명치 않은 점이 많은 것 같다.

＜李貞熙＞