• 신편 한국사
  • 고려 시대
  • 19권 고려 후기의 정치와 경제
  • Ⅰ. 정치체제와 정치세력의 변화
  • 1. 정치조직의 변화
  • 1) 중앙 통치체제의 변화
  • (5) 고려 후기 정치체제의 성격

(5) 고려 후기 정치체제의 성격

 고려 후기 정치제도의 가장 커다란 특징은 첫째, 원의 간섭으로 그 원형이 훼손된 점이다. 충렬왕 원년(1275)에 원의 강요로 첨의부·밀직사·4사 등으로 격하된 후 그 골격이 고려 멸망 때까지 계속되었던 것이다. 따라서 충렬왕 이후 고려 후기의 정치제도는 기형적인 형태로 구성되었음이 중요한 특징이라 할 수 있다.

 고려의 기본적인 정치제도는 이른바 文宗官制로 일컬어지는 3省 6部, 7寺·諸監 등의 형태이다. 이 문종관제는 성종 때부터 형성되기 시작하여 문종 때 그 형태가 정착되고 충렬왕 이전까지 계속되었던 고려 관제의 원형이었다. 성종 이전까지는 이른바 廣評省體制라 할 수 있는 태봉의 구제를 답습한 임시적 정치제도를 채용하였는데 성종 이후 관제를 기본으로 한 3성 6부체제로 정비되기에 이른 것이다. 그런데 몽고에 굴복한 이후 고려가 상국의 제도를 그대로 쓴다는 것은 참월하다는 원의 간섭에 의하여 바꾸지 않을 수 없었다.

 충렬왕 이후 변개된 관제는 상국인 원의 제도를 피하고 한 단계 격을 내린 것이었다. 3성을 첨의부로 통합하고 6부를 4사로 축소하여 그 장관인 侍中·尙書도 中贊·判書로 격하시켰으며 추밀원도 밀직사로 바꾸었다. 이러한 고려 관제의 격하는 고려말까지 몇 차례의 개정에도 불구하고 대체로 그대로 계속되었다. 이와 같은 외부의 압력에 의하여 고려의 전통적인 관제가 개정되었다는 것은 고려 후기 정치제도의 특징으로 들어야 할 것이다.

 두번째 특징은 고려 후기 정치제도가 대외적·대내적 요인이 복합되어 여러 번 개정되었다는 점이다. 충렬왕 원년에 개정된 관제는 그 후 수차례 개정되는 과정을 밟았고 특히 충선왕·공민왕 때에는 커다란 변혁을 겪었는데, 그것은 특히 이들 양왕의 ‘개혁정치’와 밀접한 관계를 지니고 있었다. 충선왕대의 관제개혁은 결코 반원적인 것은 아니었으나 거기에는 元制의 채용에 따른 자주적인 성격이 있었으며 특히 충렬왕의 구세력을 억제하고 그의 측근 혁신세력으로 하여금 ‘개혁정치’를 추진하려는 의도가 반영된 것이었다. 충선왕 즉위 직후의 관제개정과 인사발령은 이러한 ‘개혁정치’ 추진의 포석으로 풀이된다. 밀직사의 광정원 승격과 자정원 및 사림원의 신설이 곧 그것이었다. 더욱이 충선왕 2년(1310)에 종래의 도첨의사사에 대신하여 식목도감이 나라의 중대사를 관장하는 도당으로 바뀐 것도 정치세력의 변화를 기하고자 한 처사였다.0018)邊太燮,<高麗의 式目都監>(≪歷史敎育≫15, 1973).

 이에 대하여 공민왕의 관제개혁은 혁신적인 요인과 반원적인 요인이 함께 작용한 것이었다. 공민왕은 즉위하자마자 李齊賢을 등용하여 개혁정치에 착수하고, 원년에 政房을 혁파하여 文武의 銓注를 典理司·軍簿司에서 관장케 하고 田民辨整都監을 설치하여 권세가들이 점탈한 토지와 인민을 바로잡게 하였다. 공민왕 5년(1356)의 관제개혁은 이러한 개혁정치의 일환으로 이루어진 것이었다. 즉 공민왕은 대내적으로 부원세력인 권문세족을 제거하고 왕권의 강화와 사회경제적 모순을 시정하기 위하여 신진세력과 친왕적 중신을 등용하고 정치제도의 개혁을 단행하였다. 이 때 공민왕은 원의 압력으로 기형화된 관제를 문종 구제로 복구하여 자주적인 정치체제로 환원하였는데, 이는 그의 일련의 반원운동의 일환으로 추진한 것이었다. 이렇게 보면 공민왕의 관제개혁은 대내적인 개혁정치와 대외적인 반원정책이 복합된 결과라 할 수 있다.

 고려 후기 정치제도의 셋째 특징은 역시 도당의 대두에 따른 정치체제의 일대 변동이다. 원래 고려는 3성 6부를 기본적인 형태로 한 정치체제로, 여기에 중서문하성과 중추원의 宰·樞 양부가 권력의 중핵을 형성하고 있었다. 그러나 고려 후기에는 도평의사사가 도당으로 불리는 일원적인 최고기관으로 개편되었다. 처음 도병마사는 군사문제를 다루는 隨時的인 회의기관으로 재·추 중에서 임명된 判事·使와 그 밑의 副使·判官도 회의원이었다. 이에 대하여 후기의 도평의사사는 군사뿐 아니라 국가의 모든 중대사를 의논하는 상설적인 회의기관으로 재·추 전원이 참여하게 변질되었을 뿐 아니라 이제는 6色掌(후의 6房錄事)을 갖춰 행정사무까지 관장하게끔 그 기능이 확대되었던 것이다. 이리하여 도당은 百僚·庶務를 총단하여 趙浚으로 하여금 “本朝의 제도는 도당이 百揆를 총관하고 號令을 내린다”고 하였던 것이다.0019)≪高麗史節要≫권 34, 공양왕 원년 12월 大司憲 趙浚等 上䟽.

 이러한 都堂權의 대두는 종래의 정치체제를 완전히 변전시키고 말았다.≪고려사≫백관지 서문에 처음에는 재상이 6부를 통할하고 6부는 寺·監·倉庫 등 百司를 통할하여 행정체계가 잘 유지되었으나 후기에는 도평의사사의 대두로 6부는 그저 虛設이 되고 그 아래의 모든 관부도 그 계통을 잃게 되었다고 쓴 것은 바로 이런 현상을 표현한 것이다. 도당의 권력집중으로 모든 정치기구는 정상적인 기능을 행사하지 못하였으니, 이제 고려의 정치체제에 커다란 변화가 일어난 것이었다.

 넷째로 들어야 할 고려 후기 정치제도의 특징은 관제의 문란이다. 충렬왕 원년(1275)에 몽고의 간섭으로 정치기구가 개정되어 원래의 모습이 훼손된 후에도 고려는 수많은 개정을 되풀이하였다. 특히 충선왕·공민왕대에는 개정과 복구의 악순환이 계속되었고 그 외에도 많은 임시적인 관부가 설치되었다가 소멸되었으니, 그것은≪고려사≫백관지 諸司都監各色條에 열거된 내용으로 알 수 있다. 가령 전민변정도감을 보면 ① 원종 10년(1269) 置 ② 충렬왕 14년(1288) 又置 ③ 동왕 27년 又置 ④ 공민왕 원년(1352) 又置 ⑤ 우왕 7년(1381) 又置 ⑥ 동왕 14년 又置라 하여 여섯 번이나 설치, 폐지가 되풀이 된 것으로 쓰여 있다. 이와 같이 고려 후기에는 관제의 개정이 계속되었고 또 임시적인 都監과 各色이 설치되고 또 혁파되기도 하여 혼란이 심하였다.

 이러한 관제개정에 따른 혼란은 정치기구의 기능 자체에도 영향을 끼쳤다. 원의 압력에 따라 새로이 성립한 정치제도는 그 상하 체계에 불협화음이 나타나게 되었으며, 특히 도평의사사의 대두는 전술한 바와 같이 6부를 허설화시켰다. 百司도 자기의 직무를 수행치 못하고 ‘渙散無統’의 관계로 혼란을 일으키고 말았다. 결국 고려 후기의 관제는 그들 기구의 기능을 제대로 행사하지 못하고 행정체계를 유지하지 못하게 되었던 것이다.

 더욱이 고려 후기에는 官爵의 濫授로 冗官이 넘치게 되었다. 재신과 추신 중에 商議라 하여 職事가 없는 관원이 많아 도당에 합좌하는 재추가 증가하여 고려말에는 70∼80명까지 되었다0020)≪高麗史≫권 75, 志 29, 選擧 3, 銓注 공양왕 원년 12월 門下府郞舍 具成祐等 上䟽. 하니 가히 관직의 문란을 엿볼 수 있다. 이 밖에도 역시 직사가 없는 檢校職과 同正職이 함부로 수여되어 관제의 혼란은 극에 달하였다.

 다섯번째의 특징은 권력구조의 변화이다. 고려 후기 이후 국왕권이 쇠퇴하고 재상권이 강화된 것이다. 고려 전기에는 모든 정치기구가 본래의 기능을 행사하고 정치체제가 정상적으로 운영되었으며 이는 국왕권에 유리하게 작용하였다. 그러나 반면 門閥貴族들이 재·추의 요직을 차지함으로써 재상권은 균형을 이루었다고 할 수 있다. 국무의 분담기구인 尙書 6부가 각기 국왕에 직결되어 국왕권의 강화를 초래하였으나 또한 6부에는 재상이 각각 각 부의 判事를 겸하는 제도로 양자는 조화를 유지하였다. 다시 말하면 고려 전기에는 정치제도가 건전하게 운영되어 국왕권의 강화와 재상정치의 양면이 균형과 조화를 이루었다고 할 수 있다.0021)邊太燮,<高麗의 政治體制와 權力構造>(≪韓國學報≫4, 1976 ;≪韓國史의 省察≫, 三英社, 1976).

 그러나 고려 후기에는 재·추들의 합좌기관인 도평의사사가 일원적 최고정부기관으로 대두하면서 6부를 비롯한 정치기구는 그 기능을 행사하지 못하고 권력구조에 변화를 야기시켰다. 재상권이 강화된 반면 국왕권은 위축되고 말았던 것이다. 도당에 합좌하는 재상이 증가하여 그들의 발언권이 강화되었고 王旨나 국왕에게 올린 상소문도 도당에 내려 의논·결정케 하였다. 고려 후기는 도당을 중심으로 한 재상권의 강화와 이에 반한 국왕권의 약화가 나타났던 것이다.

 이상과 같이 고려 후기의 정치제도는 여러 면에 변화를 초래하였다. 충렬왕 때의 원의 간섭에 따른 관제개정 이후 끊임없는 변경이 되풀이되었다. 이에 따라 정치제도가 문란해졌으며, 도평의사사의 부상에 따라 정치체제의 변화가 야기되어 종래의 정치기구는 정상적 기능을 행사하지 못하고, 또 재상권의 강화에 따른 국왕권의 위축이 나타났던 것이다. 이제 고려 후기의 정치제도는 파탄에 직면하였으며 이는 결국 고려 멸망의 하나의 요인이 되었던 것이다.

<邊太燮>

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